Las políticas autárquicas se correspondían muy bien con la ideología nacionalista, pero eso no quiere decir que fuesen una especie de simple emanación de esta. Ya hemos dicho que, en buena parte, vinieron impuestas por la necesidad, por lo que resulta complicado determinar dónde y en qué proporción uno u otro factor fuera el determinante.
Además, en España existía una larga tradición de políticas proteccionistas a lo largo del siglo XX, que habían llegado a su culmen con Primo de Rivera, algo atemperadas durante la II República. Sin embargo, la idea de que había que limitar las importaciones estaba presente desde mucho tiempo antes, y en modo alguno fue exclusiva del franquismo; durante la Primera Guerra Mundial, el empresariado industrial y las finanzas favorecieron —contando con el apoyo de sectores militares y de la administración— la limitación de las importaciones en la agricultura y en el sector manufacturero.
La situación de 1939 era pésima. Terminada una guerra civil de casi tres años, la destrucción abarcaba por igual los campos y las ciudades del país. El hambre se extendía por doquier, principalmente a causa del catastrófico estado en que se encontraba la zona republicana que el régimen de Franco ahora heredaba. España carecía de oro desde que el gobierno del Frente Popular enajenase la totalidad de las reservas para pagar la ayuda militar a la Unión Soviética; además, debía unos 500 millones de dólares a Italia y a Alemania. Los gastos producidos por la guerra ascendían al 170% de su PIB y se había perdido casi el 40% de su cabaña ganadera y un tercio de su flota mercante; además, los puertos mediterráneos habían quedado completamente destruidos. La producción industrial cayó en más del 30% y la agraria —decisiva— en un 20%. La renta, en su conjunto, disminuyó un 28%.
España, algo menos que una potencia media —cuya situación podía asemejarse en muchos aspectos antes a los países de Europa oriental que a los de su entorno—, tenía una obvia necesidad de ayuda. Nunca había sido un país industrial, pero las destrucciones de la guerra la habían dejado en una situación muy precaria, sobre la que incidían las consecuencias políticas derivadas de la guerra civil: Alemania e Italia eran los aliados posibles, mientras que Francia y el Reino Unido se mostraban algo más que reticentes respecto a sus relaciones con Franco.
Sin embargo, este no mostró inclinación especial alguna por mantener relaciones exclusivas con los germano-italianos ni, menos aún, por limitar las que mantenía con Londres y París; al contrario, desde temprana fecha mostró una clara tendencia a alcanzar acuerdos con los británicos, de un modo que despeja cualquier duda acerca de sus intenciones. El 18 de marzo de 1940 España y Gran Bretaña firmaron el Acuerdo de Comercio y de Pagos, por el que los británicos concedían a Madrid las mismas condiciones que al resto de países neutrales, condonaban la deuda republicana y otorgaban facilidades para la amortización del resto de la deuda. Además, se concedían abundantes créditos y se facilitaba a España la importación de productos sujetos al sistema de “navicerts” a cambio de la promesa española de no reexportar dichos productos a Alemania, especialmente el petróleo del que Berlín se hallaba tan urgentemente necesitado.
Dicho acuerdo fue el marco que guió las relaciones económicas entre ambos países durante el resto de la guerra y, de hecho, puso la economía española en manos británicas; para Franco era obvio que Alemania no podía cubrir sus necesidades. La situación había mejorado algo durante los meses que mediaron entre el final de la guerra civil española y el comienzo de la Segunda Guerra Mundial, alcanzándose un superávit de 30 millones de pesetas en la balanza comercial, pero las perspectivas empeoraron a ojos vista a partir de septiembre de 1939.
En lo sucesivo, las exportaciones a Alemania disminuirían en dos terceras partes, mientras se incrementaban en un 50% las que se enviaban a Gran Bretaña y en un 200% a los Estados Unidos. Que eso condicionó el conjunto de la política española en lo por venir es evidente, como Beigbeder reconoció ante los propios británicos: “hago con ustedes una excepción no porque nos gusten, sino porque el imperio británico es nuestro mejor mercado”.
Franco intentó siempre obtener más de los anglosajones. No fue nunca su objetivo aislarse de sus posibles socios o de su entorno, lo que hubiera sido suicida, aunque en no pocas ocasiones cayera en la tentación de hacer de la necesidad virtud.
Por otro lado, la ausencia de un marco no competitivo en el mundo de las finanzas no era una novedad en el escenario español. La ley de 1946, que consolidaba la situación existente de facto, era una continuación de la ley de ordenamiento bancario impuesta por Cambó en 1921.
El déficit público iba en constante aumento debido al bajo nivel de ingresos y a las exigencias del gasto público, lo que obligó a un aumento de la circulación fiduciaria, que para 1950 se había multiplicado por cinco, tanto como la inflación (el leve aumento de la renta nacional mantuvo altos los niveles de inflación). Además, la burocratización resultante del intervencionismo estatal supuso un notable incremento del gasto que, unido a la ausencia de una reforma fiscal en profundidad (la de Larraz en 1940 fue de alcance muy limitado), desequilibró las cuentas públicas y mermó los recursos.
¿Una elección ideológica?
Aunque el régimen no tenía el objetivo de prescindir de las importaciones —al contrario, hizo todo lo que pudo por aumentarlas—, es cierto que algunos elementos políticos propios de la autarquía caracterizaron su política económica. Entre ellos, y de forma muy destacada, el control del comercio exterior, especialmente la autorización de la concesión de divisas y de licencias de importación.
El dirigismo estatal generó una burocratización que encarnó sobre todo en el Servicio Nacional del Trigo y en la Comisaría de Abastecimientos y Transportes. Un efecto colateral del mismo fue la extensión del estraperlo a distintos estratos sociales, dado que el mercado negro funcionaba como obvia alternativa a la carencia de productos y a la rigidez de los precios impuesta por el gobierno, que en la primavera de 1939 había generalizado para todo el país la cartilla de racionamiento.
Esta, en realidad, no había sido establecida por el régimen de Franco, sino que fue Largo Caballero quien la impuso por vez primera en España, el 5 de marzo de 1937, como respuesta a la carestía que se sufría en la zona republicana.
En cambio, durante la guerra, en la zona nacional no hubo racionamiento ni grave escasez: las únicas limitaciones en este terreno fueron el Día sin Postre y el Plato Único, suprimido en 1942. Terminada la guerra y ante la devastación y la urgencia de la situación propiciada por la desastrosa herencia de la antigua zona republicana, Franco ordenó que el sistema de racionamiento se extendiese a las provincias en las que no regía por haber formado parte de la zona nacional.
Ideológicamente, no había una postura unánime en el seno del régimen, y los falangistas, quienes eran más proclives a la autarquía, apenas tuvieron capacidad de decisión en el terreno económico; fueron más bien los conservadores los responsables de la misma, quienes proveyeron los cuadros y quienes la ejecutaron, aunque en este área, como en las demás, quien determinase el rumbo general de la política fuese el propio Franco. También se observa una continuidad con la tradición conservadora española, intervencionista en materia económica desde décadas atrás, aunque sin duda estuviera teñida de un cierto falangismo en los años 40.
El régimen, que no era nacional-sindicalista en el sentido en que los falangistas más radicales hubieran querido, no tenía ningún interés en abordar las cuestiones económicas desde un punto de vista ideológico, sino en dar respuesta práctica a los desafíos planteados, que eran muchos y angustiosos. El papel de la ideologización parece aquí poco relevante más allá de algunas cuestiones de tipo muy general.
Mercado negro, estraperlo e industrialización
Las características de ese primer franquismo fueron, esencialmente, el esfuerzo por el crecimiento industrial en los años 40, la intensidad del control estatal de la economía y, junto a ello, la situación del agro español, que vino a empeorar aún más las cosas.
En el campo, se terminó con la reforma agraria de modo formal desde agosto de 1939, en medio de una situación bastante caótica. De hecho, la reforma agraria se había venido suspendiendo sin contemplaciones en la zona nacional durante la guerra, según iba conquistándose territorio enemigo. Los contratos de aparcería fueron anulados o revisados, pero la nueva ley de arrendamiento, aunque facultaba los desahucios, también limitaba la libertad de los propietarios.
Ante la indignación de los falangistas —que estimaban inaplazable ejecutar una reforma agraria radical—, la agricultura española cayó en picado; la producción continuó en un nivel inferior al de antes de la guerra y disminuyó la superficie cultivada, pese al aumento de mano de obra en el campo. Además, los años 40 fueron muy secos, lo que añadió una dificultad más —nada desdeñable— a la situación del agro.
El asfixiante control de precios actuó también de forma muy negativa y propició el surgimiento del mercado negro, del que se beneficiaron especialmente los grandes propietarios, que obtenían tres veces más por sus productos. El efecto de esa aparición del mercado negro fue desigual: muchos medianos propietarios menos relacionados tuvieron que vender sus tierras al no poder acceder a la economía sumergida, y estas pasaron no pocas veces a engrosar las de los grandes propietarios, al tiempo que surgía una clase de terratenientes cercanos a los centros de decisión administrativos que, conocedores de la situación, se aprovecharon de ella.
Consecuencia directa del riguroso intervencionismo fue, pues, el surgimiento del mercado negro. La carestía se había extendido más allá de las economías familiares, abarcando a las pequeñas y medianas empresas a causa de los enormes problemas en el suministro de materias primas y energía. Además, no pocos echaron mano del contrabando ante las dificultades para las importaciones.
La situación del español medio era francamente mala. El hambre se extendía por el país y el consumo calórico era muy bajo: una investigación llevada a cabo por el doctor Jiménez Díaz mostró cómo entre las clases trabajadoras las necesidades mínimas apenas estaban cubiertas en un 80% en el mejor de los casos (en ocasiones caían hasta un mísero 60%). A finales de los años 40, un 6% de los niños padecían de raquitismo. Pero la situación tampoco era mucho peor de lo que había venido siendo en el pasado, y pronto se alcanzó y hasta se superó el nivel de la República en 1935. De hecho, ese año la esperanza de vida en España era de 50 años; en 1950 había alcanzado los 62 años. La mejora puede también medirse en los 165 cm de media que alcanzaban los reclutas en 1935 y los 168 que medían en 1950.
A corto plazo, a la industria tampoco le fue mejor. Desde el primer lustro de los años 30 llevaba retrocediendo como consecuencia de la crisis, y la política de la Segunda República hizo muy poco para aliviar su situación. Sin embargo, la recuperación fue relativamente rápida, dadas las circunstancias, en la segunda mitad de los años cuarenta, alcanzándose un modesto 1,1% anual de crecimiento en el Índice de Producción Industrial. En 1950, dicho índice había superado con claridad el de 1935, iniciándose entonces un periodo de decidido crecimiento, que para 1958 había alcanzado el 1,95% del de 1950, doblándose, pues, en ocho años el valor industrial del comienzo de la década. Un crecimiento semejante al de Italia, por poner un ejemplo gráfico.
Como suele suceder en estos casos, la recuperación tardó en llegar a la población, un hecho agravado por el rígido control de salarios unido a una inflación que no se lograba dominar. Además, el cálculo sobre el crecimiento industrial estaba realizado en su mayor parte sobre las industrias intermedias y las de energía eléctrica, que eran las que más desarrollo habían experimentado, con lo que es posible que los datos oficiales no se correspondieran con el estado real de la industria, si bien ignoramos en qué medida.
En todo caso, Franco estaba convencido de que la industrialización era el camino para una modernización que permitiese la supervivencia y el desarrollo de España. Solo así se adquiriría la potencia que asegurase al país un lugar al sol en el concierto europeo y mundial que tan amenazador semejaba. Franco estaba cierto de que había que disciplinar la iniciativa privada y ponerla al servicio del Estado; de otro modo, habría que sustituirla.
Durante el siglo XIX la industrialización había estado a expensas de las políticas liberales, que se mostraron incapaces de modernizar y desarrollar España. Ya en el siglo XX, fue abriéndose paso la idea de que si ese tipo de políticas no servían, había que estimular la economía a partir del intervencionismo estatal, idea que llegó a su mejor expresión con Primo de Rivera. Este, sin embargo, no hizo sino aplicar un proteccionismo radicalizado, parecido en no pocos aspectos al que más tarde Franco adoptaría, pero no una política de sustitución de importaciones que tuvo lugar en el régimen victorioso de la guerra civil.
En cualquier caso, Franco tenía claro el protagonismo del Estado en el desarrollo de la nación: no podía esperarse a que la iniciativa privada fuese capaz de promoverlo. De hecho, entre 1939 y 1941 se había privilegiado la iniciativa privada en la reconstrucción del devastado país, pero el éxito había sido menor del esperado.
Así que la decidida política de desarrollo industrial se articuló en torno a lo que fue el Instituto Nacional de Industria (INI), obra fundamental del régimen y clave en la industrialización de España, y que sería durante cuatro décadas el grupo empresarial más grande de España.
El INI se inspiró en el modelo del IRI italiano, que parecía ofrecer una referencia de innegable éxito. Ya desde el mismo decreto de formación del Instituto (septiembre de 1941) se hacía referencia a la prosecución de los fines propios de la autarquía: la creación de un capitalismo de Estado que dirigiese el desarrollo.
El proyecto se puso en manos de Juan Antonio Suanzes, un brillante ingeniero militar, que se apoyó en el estamento castrense; por el contrario, significó el fin de la autonomía de los Sindicatos Verticales nacional-sindicalistas tras el oscuro episodio de la destitución del Delegado Nacional de Sindicatos, Gerardo Salvador Merino, en julio de 1941.
A partir de ese momento, las grandes inversiones con vistas a la transformación de España en una nación industrial fueron canalizadas por el INI (en el marco de la Segunda Guerra Mundial, el objetivo de la industrialización tenía relación además con las necesidades de la defensa).
El impacto del INI en la historia de España es indudable: fue agente esencial en la transformación de un país caracterizado por una economía primaria —en la que el sector agrario era la esencia de su actividad económica (y a la que hoy no dudaríamos en denominar como “tercermundista”)— en la octava o novena potencia industrial del mundo. En cierto sentido, su actividad fue bastante elemental, en cuanto a que se centró en el aumento bruto de la producción en lugar de promover la productividad, algo muy lógico dadas las circunstancias; y no puede olvidarse que los costes de producción y sus precios estaban por encima de lo que marcaban los mercados internacionales, algo posible dado que el mercado español estaba a salvo de la competencia pero que, sin duda, restó eficiencia al sistema económico en su conjunto.
Pero la actividad del INI es insoslayable a la hora de entender la modernización de España. Y fue muy efectiva. A finales de la década de los 40 España ya era un país industrializado, y la acumulación de capital imprescindible para el vertiginoso desarrollo económico de los 60 (el mayor del mundo, junto al de Japón) había comenzado en 1950.
Un sinfín de empresas dependían de él, no pocas de ellas creadas al calor del propio INI: Astilleros, Hidrocarburos, Bazán, ENDESA, Celulosas de España, SEAT, ENSIDESA… y otras muchas, privadas, quedaron integradas en el grupo, algunas tan significativas como Iberia, CASA o Aviaco. Aunque no pertenecieron al INI, los monopolios como Tabacalera, RENFE, Telefónica o CAMPSA también jugaron un brillante papel en la política proteccionista y autárquica del régimen.
Juzgando con dureza la política autárquica, no pocas veces por razones meramente ideológicas, se ignora deliberadamente la parte que la política industrial del primer franquismo tuvo en el extraordinario desarrollo que vivió España en los años 60 y 70 del pasado siglo. Y, sobre todo, que sentó, con una firmeza que había estado ausente hasta entonces en nuestra historia, las bases de la permanentemente postergada industrialización del país.
Sin duda, fue durante el tan denostado periodo de la autarquía cuando España dio un salto cualitativo en su historia y tomó la senda del desarrollo que otras naciones europeas venían transitando desde hacía más o menos un siglo o siglo y medio.
Pese a todo, la modernización de España que se acometió durante la autarquía muestra un panorama bastante más alentador que el que ha quedado prendido en el imaginario colectivo: incluso durante los años más duros, la educación se disparó, pasando España de los 124.000 alumnos de secundaria en 1935 a los 215.000 de 1950, habiendo aumentado de 52.000 maestros en su mayoría masculinos en el último año de la República a los 78.000 en 1950, la mayor parte de los cuales eran mujeres, mientras que el número de estudiantes femeninos pasaba de 34.000 a 75.000. La cantidad de teléfonos se duplicó entre las dos fechas comparadas y el número de horas voladas se multiplicó por ocho.
Para 1950, las mejores cifras de nuestro pasado se habían superado, y el desarrollo posterior, ya en esa misma década que le seguiría y más aún en las dos posteriores, permitiría el regreso de España a un escenario europeo del que hacía ya tanto tiempo llevaba ausente.
Como quiera que se juzgue el periodo de la autarquía, no pueden dejarse de lado sus grandes logros, por un lado; y, por el otro, el hecho de que se trató de una respuesta realista a las condiciones de su tiempo. Incluso quienes militaban —económicamente hablando— en la trinchera opuesta no dejaron de reconocerlo. Así, Navarro Rubio, quien sería el impulsor decisivo del abandono de la política autárquica, reconocería “el esfuerzo realizado por los gobiernos anteriores, que bien puede calificarse de sobresaliente”, y admitiría implícitamente que tal política tuvo sentido en su momento y dadas unas condiciones determinadas.
