Los «hitos» de la Transición

El nuevo «modelo español» de democratización sirvió a partir de entonces de referencia para la democratización posterior de un número importante de los sistemas autoritarios de Sudamérica y del este de Asia. Fue parte de la «tercera oleada» de democratización mundial en el siglo XX, pero España tuvo el lugar de honor al iniciar el proceso. Y al contrario de las dos primeras oleadas democratizadoras producidas en 1918 y 1945, la tercera se generó en gran medida como resultado de procesos internos, y no por convulsiones derivadas de una guerra mundial. Su principal limitación fue que no se extendió a los regímenes comunistas y poscomunistas más importantes.

Tras ser proclamado rey, don Juan Carlos confirmó a Arias al frente de su primer gabinete, aunque fuera a regañadientes. Ambos se tenían inquina. Pero el rey prefirió seguir la hoja de ruta norteamericana de hacer cambios muy pausadamente, cuando lo que hubiera deseado era designar un gobierno sin ministros vinculados con el régimen de Franco, e incluso, de la oposición moderada. Pero pocos meses después obtuvo el placet de la Secretaría de Estado para la designación de Adolfo Suárez. «Estaréis de acuerdo conmigo de que en todos los sitios hacen falta presidentes jóvenes. Pues ya sabéis lo que opino», les había dicho Juan Carlos de forma enigmática a Suárez y Alfonso Osorio en junio de 1976.25

Y para ir abonando el terreno, tres meses atrás encargó a Prado y Colón de Carvajal, su hombre comodín, que le pidiera al periodista de Newsweek, Arnaud de Borchgrave, que le lanzara a Arias una descalificación final. En el número siguiente la revista publicaba en boca del rey: «Arias es un desastre sin paliativos». Y aunque Juan Carlos se desmarcó asegurando que debía haber sido una interpretación del periodista, el final de Arias estaba sentenciado.

José María de Areilza, a quien el rey le había hecho creer que el ungido sería él, se quedó paladeando amargamente el champán. El sábado 3 de julio Torcuato Fernández Miranda hizo este lacónico comentario a la salida de la reunión del Consejo del Reino que debía presentar al monarca la terna de candidatos a la Presidencia del Gobierno: «Estoy en condiciones de ofrecer al rey lo que me ha pedido».

Adolfo Suárez fue recibido muy críticamente por casi todos los sectores reformistas y de la oposición, simbolizado en aquel histórico de Ortega: «¡Qué error, qué inmenso error!», repetido por Ricardo de la Cierva, por entonces columnista estrella del diario El País. Pero Suárez se encargaría de ir seduciendo a casi todos, porque a todos los que se le acercaban les concedía lo que les pedían. Y más.

Por ello, no cabe duda de que la salida del régimen autoritario hacia la democracia fue modélica en su etapa inicial.

Ley para la Reforma Política. 27.

— Es una ley muy corta. Tiene cinco artículos, tres disposiciones transitorias y una disposición final. Supuso el final de las instituciones franquistas y fue aprobada, ironías del destino, como la octava Ley Fundamental del régimen franquista.

Establecía que la democracia se basaría en la supremacía de la ley y en los derechos fundamentales. Las Cortes, formadas por el Congreso y el Senado, serían elegidas por sufragio universal y serían las encargadas de elaborar y aprobar las leyes, incluida la reforma constitucional.

La Ley para la Reforma Política, pergeñada por Fernández Miranda desde su puesto de mando y control en la Presidencia de las Cortes, y entregada a Suárez en agosto de 1976 para su aplicación —«toma estos papeles que no tienen padre por si te sirven para algo»—, sería la que posibilitaría la voladura de las estructuras políticas del franquismo.

Y también la tranquilidad de conciencia del monarca, quien por dos veces había jurado lealtad, y cumplir y hacer cumplir las Leyes Fundamentales del régimen franquista, que por definición de principios eran permanentes, intangibles e inmutables, pero que también dejaban abierta la vía para su propia reforma legal —«de la Ley a la Ley», en expresión de Fernández Miranda—.

En el inicio de la Transición los partidos políticos de izquierda (PSOE-PCE) y nacionalistas (PNV-CiU) no participaron en ningún tipo de acuerdo con el gobierno.

En el Partido Socialista se había producido una profunda renovación tras los congresos de Toulouse de 1972, en el que fue desbancada la vieja guardia republicana encabezada por Rodolfo Llopis como secretario general, por un órgano colegiado con miembros del PSOE interior, y de Suresnes de 1974, en el que fue elegido Felipe González como secretario general.

El Partido Comunista jugaba aparentemente la baza de la ruptura total, y su líder, Santiago Carrillo, se refería a Juan Carlos I como «el Breve». La Junta Democrática (PCE) y posteriormente la Platajunta (integrada por varios partidos y el PCE), intentaron el colapso del régimen y jugar la baza de Don Juan frente a su hijo Juan Carlos, sin conseguir ninguno de sus objetivos.

Y ello, principalmente, porque pese a que las estructuras políticas del Estado eran ya un cascarón semivacío de contenido, las Fuerzas Armadas se mantuvieron férreamente unidas junto a la Corona y al rey Juan Carlos en el paso del autoritarismo a la democracia.

En el referéndum de la Ley para la Reforma Política, que se celebró en diciembre de 1976, tanto el PSOE como el PCE se inclinaron por la abstención, mientras otros pequeños partidos fomentaron votar en contra. El resultado fue aplastante a favor de la ley. Su aprobación supuso la legalización masiva de los partidos políticos, en lo que se llamó «la sopa de letras», siendo expresamente excluido el Partido Comunista por su obediencia internacional y carácter totalitario.

Durante unos meses trepidantes la sintonía entre el rey, Suárez y Fernández Miranda fue completa hasta poco antes de las primeras elecciones democráticas del 15 de junio de 1977.

Torcuato presentó su dimisión como presidente de las Cortes dos semanas antes de las elecciones. En sus declaraciones públicas afirmaría que ya había cumplido con lo que se le había pedido. Pero en el fondo era el resultado de sus ya profundas discrepancias con Suárez, que se había desenganchado de su tutela, había eliminado el preámbulo de la Ley y modificado partes del texto de la reforma, suprimiendo el Consejo del Reino, entre otras cosas, apostando por la reforma-ruptura acelerada, frente a la reforma-ruptura controlada de Fernández Miranda.

En el fondo, tan enigmático y circunspecto personaje, que también ambicionaba tener todo el poder, albergaba la remota esperanza de que el rey le pidiera que fuese él quien formara gobierno ante un resultado que se suponía iba a ser igualado o incierto entre el centro y la derecha.

Luego, el resultado electoral dio el triunfo en minoría al engrudo de siglas que se había articulado alrededor de la Unión de Centro Democrático (UCD), y un fuerte revés a la derecha reformista de Fraga, lo que de hecho suponía en realidad un sorprendente y gran triunfo del Partido Socialista.

Torcuato, que al final terminaría siendo devorado por sus propias intrigas, se fue distanciando con rencor de Suárez y con melancolía del rey hasta que murió amargado en Londres en 1980.

Antes de fallecer en el más absoluto de los ostracismos, a quien le quería escuchar, que ya eran pocos, no se cansaba de repetirles que había que «repristinar» la política, volver a los orígenes, porque era una «locura jugar a la ruptura».28

Una cosa era llevar a cabo la destrucción de las Leyes Fundamentales y de toda la estructura del Estado franquista, que era el proyecto de la Corona, para integrar a la izquierda en el nuevo Estado democrático, y otra muy diferente iniciar un camino sin saber hacia dónde se quería ir.

Entre el rey y Suárez había surgido un mutuo encantamiento por el estilo osado de hacer política del presidente, lo que en el fondo encantaba al rey, pues era lo que él anhelaba también. Y Suárez alardeaba de que «tengo al rey en el bote», y además ya era un presidente legitimado democráticamente por las urnas.

La legalización del Partido Comunista

Aquel fue un tiempo mágico que se tradujo en la improvisación y la aventura, con momentos muy graves y delicados como el de la legalización del Partido Comunista.

Ya en diciembre de 1976 el rey envió a México a Manolo Prado y Colón de Carvajal —un sui géneris «embajador diplomático del rey Juan Carlos»—, quien entre sus poliédricas misiones no se encargaba sólo de llevar felizmente las finanzas reales. Prado fue con el encargo personal del rey de obtener igualmente el «placet» para la legalización del Partido Comunista.

Kissinger volvería a mostrar sus reservas y reticencias conocidas. Pero no impondría su negativa, dejándolo en manos de la última decisión del rey Juan Carlos y del presidente Suárez.

«Como secretario de Estado —le insistiría a Prado— debo decirle que desde nuestro punto de vista la situación legal del Partido Comunista es un asunto español. No somos nosotros quienes debemos decidirlo, ni podemos manifestarnos al respecto. Pero hablando como politólogo, en mi opinión, cuanto más pueda desarrollarse el sistema internamente antes de introducir ciertos cambios, mejor estarán. Dejen que el sistema se estabilice por sí solo. No creo que necesiten al Partido Comunista para hacerlo. Si yo fuese el rey, no lo haría. Demostrarían su fortaleza al no hacerlo. Tendrán un espectro político y de opinión totalmente normal sin ellos. La izquierda chillará, pero chillará de todas formas».29

Pero el rey Juan Carlos se había comprometido siendo príncipe con el líder del PCE, Santiago Carrillo, en dos ocasiones; la primera en París en 1974 enviando a Nicolás Franco Pascual de Pobil, sobrino de Franco, a entrevistarse con Carrillo, y la segunda en 1975, al enviar a Prado y Colón de Carvajal a Bucarest, donde Ceaușescu lo encarceló en un primer momento al creer que se trataba de un espía.

La legalización del Partido Comunista supondría la crisis más grave abierta entre el rey-Suárez y las Fuerzas Armadas. Y no fue tanto por la legalización en sí, sino por la forma como se llevó a cabo. En los primeros días de septiembre de 1976, y a iniciativa suya, el presidente Suárez mantuvo una reunión con toda la cúpula y mandos militares para explicarles el alcance de las reformas que se proponía acometer, y en la que les aseguró y prometió que no se legalizaría a los comunistas.

Siete meses después, durante la Semana Santa de 1977, Suárez cambiaría de criterio inscribiendo de improviso y sorpresivamente para casi todos al Partido Comunista en el registro de partidos políticos. Aquel 9 de abril, que pasaría a la historia como el «sábado santo rojo», el presidente Suárez y el vicepresidente Gutiérrez Mellado se ganaron el distanciamiento y la inquina de la práctica totalidad de las Fuerzas Armadas, que hasta aquel momento se habían mostrado dispuestas y se habían comprometido a colaborar con el proceso de reformas políticas.

Pero la legalización del PCE no tendría nada que ver con el 23-F, ni como precedente ni como inicio ni como puesta en marcha de supuestas conspiraciones militares contra Suárez y sus políticas.30

Las primeras elecciones democráticas del 15 de junio de 1977, que fueron ganadas por la UCD, un conglomerado de siglas sin afiliados ni militantes, creadas por distintas personalidades procedentes del Movimiento, liberales, conservadores, democristianos y socialdemócratas, y que Suárez había ensamblado desde el poder. El PSOE fue el segundo partido más votado, y ello abriría el marco para el consenso y la concordia, que posibilitaría el pacto constitucional que desembocaría en la Constitución de 1978, hasta las elecciones de marzo de 1979, que, a su vez, darían paso a una firme oposición y a la conspiración abierta contra el presidente Suárez hasta conseguir derribarlo del poder a finales de enero de 1981.

La Ley de Amnistía

Entre ambas citas electorales (15-J-1977/3-M-1979) se dieron una serie de acontecimientos trepidantes, como las ‘Leyes de Amnistía’, los Pactos de la Moncloa, las Preautonomías, el restablecimiento de la Generalidad y de los conciertos forales en Vascongadas, las Autonomías, la Ponencia Constitucional y la Constitución de 1978.

Uno de los éxitos de la Transición fue el de sellar la reconciliación entre todos los españoles a través del pacto político entre los reformadores del franquismo y los partidos en el exilio. Y para ello fue clave la amnistía política que se plasmó en dos leyes que fueron promovidas principalmente por la izquierda, porque había llegado el momento de ultimar el proceso de normalidad democrática «con el olvido de cualquier legado discriminatorio del pasado en la plena convivencia fraterna de los españoles» (amnistía de 30 de julio de 1976)31, recogiendo expresamente la de octubre de 1977,32 la amnistía total para todos los hechos y delitos de intencionalidad política ocurridos entre el 18 de julio de 1936 y el 15 de diciembre de 1976.

Uno de sus defensores más activos fue el histórico líder sindical Marcelino Camacho, portavoz del PCE en el Congreso, al manifestar que la Ley de Amnistía era «resultado de una política coherente y consecuente que comienza con la política de reconciliación nacional de nuestro Partido».

«Nosotros considerábamos que la pieza capital de esta política de reconciliación nacional tenía que ser la amnistía. ¿Cómo podríamos reconciliarnos los que nos habíamos estado matando los «unos a los otros», si no borrábamos ese pasado de una vez para siempre?… Pedimos amnistía para todos, sin exclusión del lugar en que hubiera estado nadie».33

Los Pactos de la Moncloa

Paralelamente a la Ley de Amnistía de 1977, se firmaron los Pactos de la Moncloa, una serie de acuerdos y medidas de carácter económico y político entre los partidos políticos y el gobierno. En los mismos no intervinieron los sindicatos ni tampoco la patronal empresarial CEOE, que por entonces no se había creado.

Ideados por el vicepresidente y ministro de Economía, Enrique Fuentes Quintana, consistieron en una serie de medidas urgentes ante la grave crisis económica que atravesaba España con un paro creciente (se venía del pleno empleo) y un 25 por ciento de inflación.

Dichas medidas iban dirigidas a reducir la oferta monetaria, los salarios, la conflictividad social y la inflación, al objeto de estimular el empleo y el impulso de medidas de protección social.

Además de las medidas económicas, financieras y fiscales, se aprobaba el Impuesto de la Renta de las Personas Físicas (durante el franquismo no existía), así como otras de carácter social, como la reforma de la Seguridad Social, de política agrícola y pesquera, energética y de comercialización, de urbanismo, vivienda y educación, y otras puramente políticas, como las de derecho de reunión, de libertad de expresión y de medios de comunicación social; del mundo de la judicatura, Código Penal, de Enjuiciamiento Criminal, Código de Justicia Militar, de Orden Público y sobre la reorganización de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado.34

La Constitución de 1978

En las elecciones del 15 de junio, UCD fue el partido más votado. Pudo formar gobierno, pero sin la mayoría suficiente para imponer su propio marco legislativo. La segunda fuerza del Parlamento fue el PSOE que, como principal grupo de la oposición, jugaría con más habilidad sus cartas. Otros grupos minoritarios serían el PCE, la derecha de Alianza Popular, liderada por Manuel Fraga Iribarne, y las minorías nacionalistas vasca (PNV) y catalana (CiU).

El Partido Socialista arrancará a los centristas concesiones estratégicas que, en principio, no pensaba hacer. Ese triunfo débil de un partido de centro-derecha que, oportunista, iba a jugar una política de centro-izquierda, se enfrentará con un puñado de reivindicaciones socialistas almacenadas desde los tiempos de la derrota en la Guerra Civil y del exilio: federalismo, restitución de sus instituciones a las comunidades llamadas «históricas», nacionalidad, derecho a la autodeterminación y consulta en referéndum sobre la forma de gobierno: monarquía o república.

El rey, que había heredado casi todos los poderes de Franco, percibió una honda preocupación por el republicanismo activo del PSOE. Don Juan Carlos, que se había constituido en el piloto y el motor del cambio (de lo que en unos meses estaría harto), fijó su objetivo fundamental en la consolidación y estabilidad de la Corona en un sistema democrático y, para ello, pondría todo su empeño en integrar al Partido Socialista en el mecanismo del sistema y de las instituciones.

El 22 de julio de 1977, don Juan Carlos abrió con un solemne discurso ante las Cortes la primera legislatura de la democracia. Con antelación, ningún responsable político había manifestado que se convocaban unas elecciones a Cortes Constituyentes. Pero el resultado fue un Parlamento ad hoc. En esa labor se afanarán los diputados durante dieciocho meses. Será la Carta Magna más larga en su elaboración de nuestra historia democrática.

Una constitución consensuada por todos los partidos, en la que todos cederán algo que no gustará totalmente a nadie, pero que tampoco a nadie disgustará del todo. Una monarquía parlamentaria, en la que el papel de la Corona será de arbitraje y moderación, y todos sus poderes quedarán diluidos en la Constitución.

En su discurso, el rey se felicita por lo mucho que se ha alcanzado en tan poco tiempo, no exento de dificultades. «La democracia ha comenzado», porque se ha conseguido que las instituciones hayan dado cabida a todas las opciones políticas que cuentan con respaldo en la sociedad española.

Pide una España armónica que supere los enfrentamientos históricos, para lo que como monarca constitucional ejercerá su función integradora y su poder arbitral. Y les solicita que hagan la ley de leyes:

«La Corona desea —y cree interpretar las aspiraciones de las Cortes— una Constitución que dé cabida a todas las peculiaridades de nuestro pueblo y que garantice sus derechos históricos y actuales».35

La Constitución, elaborada no sin sobresaltos, parones y atascos, se fue pergeñando a lo largo de casi año y medio por siete ponentes —los llamados «Padres de la Constitución»—, designados en representación de las diferentes fuerzas políticas y según el número de escaños obtenidos en las elecciones del 15 de junio. Ellos fueron los encargados de redactar el anteproyecto del texto constitucional.36

Sin embargo, los verdaderos muñidores de la misma, sobre todo para los aspectos principales o más delicados sobre los que los ponentes no se ponían de acuerdo, fueron Fernando Abril Martorell, vicepresidente primero del Gobierno, y Alfonso Guerra, número dos del PSOE.

A lo largo de 169 artículos recogidos en diez títulos, cuatro disposiciones adicionales, nueve disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y una final, el texto constitucional consagra los derechos y deberes fundamentales de los ciudadanos, de la Corona, del Poder Legislativo, formado por el Congreso y el Senado, del Poder Ejecutivo y de la Administración, de las relaciones entre los poderes Ejecutivo y Legislativo, del Poder Judicial, de la Organización Territorial del Estado y de las Autonomías, del Tribunal Constitucional y de la propia reforma constitucional.

De entre las disposiciones transitorias, la cuarta establece el marco de la posible incorporación de Navarra a Euskadi, y la disposición derogatoria abole todas las Leyes Fundamentales del franquismo y la Ley para la Reforma Política y otras dos leyes del siglo XIX sobre cuestiones forales de las provincias vascongadas.37

En sus aspectos fundamentales la Constitución declara que España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho, siendo su forma política la de una monarquía parlamentaria y cuya soberanía reside en el pueblo, representado por el Congreso y el Senado; es decir, por las Cortes Generales.

Sus miembros son elegidos por sufragio universal cada cuatro años. El Senado funciona como cámara de representación territorial. La elección de los representantes de ambas Cámaras es la circunscripción provincial y está regulada por una ley orgánica, que en el caso del Congreso se basa en un sistema semiproporcional aplicado por la regla D’Hondt, mientras que en el Senado la elección es mayoritaria de tipo plurinominal, teniendo, además, las comunidades autónomas la potestad de designar a un senador y otro más por cada millón de habitantes que tenga el territorio de cada comunidad.

Esto es, que la facultad inicial que tuvo el rey para designar directamente senadores reales pasó a los parlamentos de las Comunidades Autónomas.

Preautonomías y Autonomías

Una de las cuestiones principales que marcará políticamente la Transición, será la concesión de las Preautonomías que hizo el gobierno previo al debate constitucional y, posteriormente, la consagración de las Autonomías en el Título VIII de la Constitución y la inclusión del término nacionalidades en el artículo segundo. Ambas serán la causa de la deconstrucción progresiva de España como nación.

Así, ante las peticiones y demandas de los nacionalistas del País Vasco y de Cataluña, y tímidamente del PSOE, Suárez optó por generalizar un asunto de dos regiones concediendo mediante decretos leyes un régimen preautonómico a trece regiones de España: Cataluña, País Vasco, Galicia, Aragón, Canarias, País Valenciano, Andalucía, Baleares, Extremadura, Castilla-León, Asturias, Murcia y Castilla-La Mancha. Cantabria, Navarra, Madrid, Rioja, y Ceuta y Melilla, quedarían a la espera de su encaje posterior.

La instrumentación jurídica utilizada (reales decretos-leyes) fue absolutamente improcedente e injustificada, ni por su urgencia ni por la herramienta utilizada, además, en algunos casos, como el País Vasco, no delimitaba su ámbito territorial al incluir la posible incorporación o anexión de Navarra. Con ello, se creó un problema donde no lo había y se despertaron o desataron los que estaban silentes, extendiendo una fiebre autonomista al conjunto de España en vez de circunscribirlo a dos regiones.

El régimen preautonómico y autonómico fue mucho más lejos de una simple descentralización del Estado y de transferencias de funciones al otorgar amplias parcelas de poder del Estado, incluso legislativas, por las que dejarían de estar subordinadas a las Cortes Generales. Por ello García de Enterría llegó a escribir en 1980 que: «Nuestro país se juega literalmente su propia subsistencia sobre la opción autonomista de la Constitución».38

La Constitución de 1978 se pergeñó sobre un hecho consumado: el de los regímenes preautonómicos, consagrando una forma de Estado sui generis sin homologación alguna en el Derecho Comparado, y desconocida en el marco jurídico del Derecho Internacional. Tarradellas, Gil Robles, Sánchez Agesta, Fernández Ordóñez, Laureano López Rodó y otros muchos constitucionalistas manifestarían su grave preocupación al respecto en los primeros pasos de la Transición.

En ninguna de las siete constituciones anteriores a la de 1978 (Bayona 1808, Cádiz 1812, Estatuto Real de 1834, Constitución de 1837, Constitución de 1845, Constitución de 1869, Constitución de 1876 y Constitución de 1931), figura la palabra «nacionalidad». Ni en el proyecto de Constitución frustrada de julio de 1873.

La primera constitución que reconoció la «región» fue la de 1931, que declaraba a la República de «Estado integral», eludiendo conscientemente el término «Estado federal». Jiménez de Asúa afirmaría entonces que:

«Deliberadamente no hemos querido decir en nuestra Constitución que España es una república federal; no hemos querido declararlo, porque hoy tanto el unitarismo como el federalismo están en franca crisis teórica y práctica».39

Y los Estatutos catalán de 1932 y vasco de 1936, se constituyeron como «región autónoma dentro del Estado español». Pero la Constitución del 78 fue más lejos reconociendo la existencia de «nacionalidades» en España. Según la Academia de la Lengua, nacionalidad es la «condición o carácter peculiar de los pueblos e individuos de una nación», o «el estado propio de la persona nacida o naturalizada en una nación».

El discurso de algunos partidos políticos —principalmente el PSOE— que de forma reiterada y cansina preconizan el «Estado Federal», en el caso de España, de llevarse a cabo, iría de «uno a muchos» en vez de «muchos a uno»; es decir, en sentido contrario a la propia esencia del Estado federal.

Entre octubre de 1787 y agosto de 1788, Alexander Hamilton, James Madison y John Jay escribieron un conjunto de ensayos —Los papeles federalistas— en diversos periódicos de Nueva York, repicados después en otros Estados de la Unión, con el fin de crear un cuerpo de doctrina sólido que apoyara la ratificación de la Constitución Norteamericana y la necesidad de la unión de la nación. Tales ensayos federalistas eran una respuesta a los ensayos antifederalistas.

Así, en los Estados Unidos se han ido produciendo importantes avances en el proceso de unificación legislativa, hasta el punto de llevar a su escudo nacional la leyenda E pluribus unum («De la pluralidad a la unidad»). En tanto que en España con el proceso preautonómico y el autonómico, se ha producido un movimiento inverso de signo disgregador y regresivo: Ex uno plura («De la unidad a la pluralidad»).

Con ello, y en palabras de Gonzalo Fernández de la Mora, la Constitución se transformó no en una norma de reconocimiento del pluralismo existente, sino en «una ley de fomento a la plurinacionalidad de España».40

Para Salvador de Madariaga, «El problema más grave de cuantos asedian a España es el de su pluralidad frente a su unidad».41 Mientras que para López Rodó se «han dado a las Comunidades Autónomas amplias parcelas del poder del Estado, incluso el legislativo, que, en las materias de la exclusiva competencia de dichas comunidades, deja de estar subordinado al poder legislativo de las Cortes Generales».42

Según García de Enterría, en las autonomías ha predominado una vía historicista «convencional, que arriesga construcciones artificiosas sobre la base de sustantivar elementos aislados, cuando no inventados…, y una vía de improvisación y arbitrismo por un afán de protagonismo… de las élites locales».43

En el orden jurídico, la Constitución estableció una subasta autonómica al ordenar el Estado en «municipios, provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan». Un proyecto de autonomías a la carta y de barra libre, aunque el procedimiento para acceder a la autonomía fuese un verdadero galimatías según la naturaleza de los diferentes territorios; un camino singular para Cataluña, País Vasco y Galicia, y otros caminos para las demás regiones que podían ir por la vía del artículo 151, la más rápida, o del 143, la más lenta.

Pero con mucho, el hecho más grave fue que la Constitución dejó abiertas las competencias de las autonomías. Deliberadamente, el Estado no estableció un techo de competencias, pudiendo llegar, incluso, a transferir competencias exclusivas del Estado (art. 150), como eran las de Educación, Sanidad, Fiscalidad y Seguridad, entre otras.

Ello ha generado una inestabilidad permanente entre las autonomías y el Estado en un círculo vicioso sin fin, que ha sido siempre materia de negociación o chantaje cada vez que un gobierno en minoría necesitaba el apoyo de las minorías nacionalistas o de otros grupos políticos.

Posteriormente, los Estatutos del País Vasco y de Cataluña de 1979 se promulgaron con la mayoría de los votos emitidos en cada provincia, mientras que en la Segunda República se exigía el voto afirmativo de los dos tercios del censo electoral, y entraron en vigor antes de la existencia del Tribunal Constitucional, por lo que no hubo opción alguna a presentar posibles recursos de inconstitucionalidad, como ocurrió en el segundo Estatuto de Cataluña de 2006, que ha reconocido a Cataluña como nación, por mucho que se diga que tan sólo figura en el preámbulo y no en su cuerpo jurídico.

A dichos estatutos, mal llamados históricos, siguieron una cascada de estatutos regionales y uniprovinciales, como son los casos de Cantabria, Murcia y Madrid, además de las ciudades de Ceuta y Melilla.

Intento de golpe de Estado. El 23-F

El 23 de febrero de 1981 marcó un punto de inflexión en la Transición, siendo uno de sus agujeros negros junto al asesinato del presidente Luis Carrero Blanco y los atentados del 11 de marzo de 2014. Tras su fracaso, se ha venido insistiendo oficialmente en que fue un intento golpista de algunos militares nostálgicos del franquismo y del régimen autoritario. Y que gracias a la actuación del rey Juan Carlos se salvó el proceso democrático.

Nada más lejos de la realidad. El más firme apoyo que tuvo el rey en el tránsito de la dictadura a la democracia fue el de las Fuerzas Armadas. Sin fisuras. Por el contrario, el 23-F fue un golpe sobre el sistema, tramado, desarrollado y ejecutado desde dentro del sistema para la corrección del propio sistema. Y en un sentido y otro, todo pasó por el rey, sin cuyo concurso jamás habría habido ni existido el 23-F.

Las elecciones de marzo de 1979 marcaron el final del consenso y de la concordia inicial entre todas las fuerzas políticas, centrándose sobre el presidente Suárez una campaña brutal de hostigamiento, de cerco y acoso para derribarlo del poder, encabezada por el Partido Socialista, varios barones de la UCD, el mundo empresarial, eclesiástico y financiero. Y el rey.

Todo ello, junto a un proceso autonómico desbocado hacia el secesionismo en Cataluña y el País Vasco, y una devastadora acción terrorista, principalmente de ETA y en menor grado de los GRAPO (Grupos de Resistencia Antifascista Primero de Octubre, de ideología comunista), cuyos asesinatos se contaban por centenares desde 1976, fue lo que condujo a un grupo de notables del sistema a elaborar una operación cuya ejecución correría a cargo del servicio de inteligencia CESID (Centro Superior de Información de la Defensa), hoy CNI (Centro Nacional de Inteligencia), a la que se dio el nombre de «Operación de Gaulle».

Desde hace más de veinte años44 he venido sosteniendo que el 23 de febrero de 1981 no hubo conspiración militar ni rebeliones de capitanías generales ni de generales ni varios golpes simultáneos, sino un entramado criptopolítico consensuado sobre la fórmula gobierno de gestión presidido por el general Armada, que tenía el respaldo del rey y estaba integrado por representantes de todos los partidos políticos.

Una operación especial de corrección del sistema, que fue ampliamente aceptada por la nomenclatura de la clase política e institucional. Y que contó con el beneplácito exterior de la Administración norteamericana y del Vaticano.

Para su ejecución, el CESID generó artificialmente un SAM —Supuesto Anticonstitucional Máximo— con la acción del teniente coronel Tejero —quien al final sería el chivo expiatorio—; se buscó la participación de dos generales monárquicos de probada lealtad al rey Juan Carlos (los generales Alfonso Armada Comyn y Jaime Milans del Bosch), y la exhibición mínima de la fuerza, que forzara alcanzar el objetivo de la aceptación política, pública y social de ese gobierno de integración, que debía resolverse sin derramamiento de sangre ni represión social.

La operación se articuló en dos fases o compartimentos estancos que nunca se reconocerían entre ellas. Tras la primera fase (violación de la legalidad constitucional), asalto de Tejero al Parlamento y el secuestro del gobierno y clase política, en el momento que se estaba votando por segunda vez la investidura del candidato de la UCD, Leopoldo Calvo Sotelo, a la Presidencia del Gobierno, se activaría la segunda fase (restitución de la legalidad constitucional), con la entrada en escena del general Armada en el Congreso y la presentación de un gobierno de concentración nacional que, sin duda alguna, habría sido votado por la práctica totalidad de los diputados.

Y si fracasó la operación no fue por ningún mensaje del rey por televisión45, sino porque el teniente coronel Tejero impidió al general Armada que accediera al hemiciclo del Congreso para proponerse como presidente al conocer que en la lista de gobierno había socialistas (Felipe González, como vicepresidente) y varios comunistas. Es decir, única y exclusivamente por el factor humano, algo que los responsables del CESID no previeron.

Conclusiones

La Transición del régimen autoritario al sistema democrático fue posible por la decisión del rey Juan Carlos y los reformistas del franquismo, sin que en sus primeros pasos —Ley para la Reforma Política— tuvieran participación alguna los partidos de izquierda, hasta las primeras elecciones democráticas del 15 de junio de 1977.

En la Transición no hubo dos proyectos antagónicos y enfrentados (continuismo-rupturismo), sino uno solo que, solapado en la palabra «reforma», supuso una ruptura total con el régimen de Francisco Franco.

Sin embargo, y a excepción de la citada ley, el proceso de la Transición se llevó a cabo «bajo grandes dosis de improvisación y frivolidad que salió milagrosamente bien», en palabras del general Sabino Fernández Campo,48 sin que el rey Juan Carlos ni Adolfo Suárez tuvieran claro cuáles eran las vías y caminos de su recorrido.

Uno de los elementos de su éxito fue el firme respaldo y apoyo que el rey Juan Carlos recibió del conjunto de las Fuerzas Armadas.

Y si bien se puede calificar a la Transición de ejemplar en su inicio, al llevarse a cabo sin violencia, también se puede decir que fue imperfecta al introducir el término nacionalidades y desarrollar el Título VIII en la Constitución, como modelo de descentralización para la construcción del Estado de las Autonomías, generando e institucionalizando un nuevo caciquismo político regional.

Lo que en el tiempo ha llevado a España a su deconstrucción como nación.

Igualmente, el desarrollo partitocrático con la creación del Estado de Partidos ha sido el germen de la corrupción política sistémica de sus instituciones y el control de los partidos de los órganos jurisdiccionales (Consejo General del Poder Judicial y Tribunal Constitucional), lo que neutraliza la independencia del Poder Judicial.

Todo ello hace que el Estado sea inviable a medio plazo.

48. Sabino Fernández Campo, declaraciones citadas por el autor.

44. Jesús Palacios, 23-F, el golpe del CESID, Planeta, Barcelona, 2001; 23-F, el Rey y su secreto, Libros Libres, Madrid, 2011, y numerosos artículos en obras colectivas, en prensa y entrevistas.
45. El mensaje que TVE emitió tres horas largas después de estar grabado, no iba contra el general Armada ni su gobierno, sino contra la acción de Tejero, única y exclusivamente.

38. Eduardo García de Enterría, La distribución de las competencias económicas entre el poder central y las autonomías territoriales en el Derecho comparado y en la Constitución española, Instituto de Estudios Económicos, Madrid, 1980, pág. 18.
39. Luis Jiménez de Asúa, Discurso de presentación ante las Cortes del proyecto de Constitución republicana, 27 de agosto de 1931.
40. Gonzalo Fernández de la Mora, «Fomento de naciones», ABC, 15 de abril de 1980.
41. Salvador de Madariaga, Memorias de un federalista, Espasa Calpe, Madrid, 1977, pág. 213.
42. Laureano López Rodó, Las Autonomías, encrucijada de España, Aguilar, Madrid, 1980, págs. 28 y 25.
43. Eduardo García de Enterría, Ob. cit., pág. 15.

35. Discurso del rey Juan Carlos en la solemne apertura de las Cortes el 22 de julio de 1977. http://www.congreso.es/public_oficiales/L0/CONG/DS/C_1977_003.PDF
36. Ponencia Constitucional. Elaboración y aprobación de la Constitución. http://www.congreso.es/consti/constitucion/elaboracion/index.htm
37. La Constitución de 1978 fue aprobada por las Cortes el 31 de octubre, en referéndum el 6 de diciembre y sancionada por el rey el 27 de diciembre. https://www.boe.es/boe/dias/1978/12/29/pdfs/A29313-29424.pdf

34. Pactos de la Moncloa, acuerdos de 8-27 de octubre de 1977. BOE. http://www.mpr.gob.es/servicios2/publicaciones/vol17/descarga/Coleccion-Informe-17-Los-Pactos-de-la-Moncloa.pdf

31. Real Decreto-Ley de 30 de julio de 1976. BOE, 4 de agosto de 1976. https://www.boe.es/boe/dias/1976/08/04/pdfs/A15097-15098.pdf
32. Ley 46/1977, de 15 de octubre. BOE de 17 de octubre de 1977. https://www.boe.es/boe/dias/1977/10/17/pdfs/A22765-22766.pdf
33. Discurso de Marcelino Camacho en el Congreso el 14 de octubre de 1977. https://www.ersilias.com/amnistia-de-1977-discurso-de-marcelino-camacho-pronunciado-el-14-de-octubre-de-1977/

29. Memorándum de la conversación mantenida entre Henry Kissinger y Manuel Prado y Colón de Carvajal, el 2 de diciembre de 1976 en la residencia del embajador norteamericano en México. Departamento de Estado, documentos desclasificados en julio de 2006.
30. Jesús Palacios, 23-F, el golpe del Cesid, Planeta, Barcelona, 2001, pág. 99 y ss.

25. Stanley G. Payne y Jesús Palacios, Franco, a Personal and Political Biography, Wisconsin Press, 2014, pág. 521.
26. Alfonso Osorio, De orilla a orilla, pág. 129.
27. BOE, 5 de enero de 1977.
28. Testimonio citado por el autor sobre las manifestaciones finales de Torcuato Fernández Miranda.