INTRODUCCIÓN
Tras las elecciones de junio de 1931, las Cortes Constituyentes emprendieron la redacción de la nueva Constitución de la Segunda República. En ese contexto político, marcado por fuertes tensiones ideológicas y por el debate en torno al artículo 26 de carácter anticlerical, el Gobierno provisional presidido por Manuel Azaña presentó con carácter de urgencia la Ley de Defensa de la República.
Aprobada el 20 de octubre de 1931 con escaso debate parlamentario, la norma pretendía dotar al Ejecutivo de instrumentos para proteger al nuevo régimen frente a actos considerados hostiles. Sin embargo, su articulado introdujo amplias restricciones a libertades fundamentales como la de expresión, prensa, reunión, manifestación, asociación e incluso el derecho de huelga. Además, facultaba al Ministro de la Gobernación para imponer sanciones —como multas, confinamiento o extrañamiento— sin control judicial efectivo, limitando la posibilidad de recurso a la propia autoridad sancionadora.
La controversia se agudizó cuando, en vísperas de aprobarse la Constitución española de 1931, se decidió incorporar la LDR como disposición transitoria del texto constitucional. Esta decisión fue interpretada por diversos juristas e historiadores como una contradicción jurídica, al quedar en la práctica suspendidos artículos esenciales del Título III relativos a garantías individuales y políticas.
Las Cortes Constituyentes se formaron a partir de las elecciones del verano de 1931 e inmediatamente se dispusieron a elaborar una nueva Constitución. Precisamente la redacción dada al artículo 26 en términos anticlericales y de secularización radical del Estado, motivó la dimisión de Alcalá-Zamora -liberal de creencias católicas- que fue sustituido por Manuel Azaña al frente del Gobierno provisional. El 20 de octubre, Azaña presentó ante las Cortes con carácter de urgencia el proyecto de Ley de Defensa de la República [1] (LDR en lo sucesivo), que resultó aprobado sin apenas debate. La norma entroncaba plenamente con la «fiscalización gubernativa» de libertades y derechos, anunciada como veíamos en el Estatuto Jurídico, y que la LDR concretaba en términos abiertamente restrictivos hasta privar de eficacia práctica determinados derechos fundamentales:
- Bajo pretexto de prevenir «los actos de agresión a la República», en el artículo 1.III quedaba en entredicho la libertad de prensa pues se prohibía -con redacción deliberadamente ambigua- la «difusión de noticias que puedan quebrantar el crédito o perturbar la paz o el orden público». El profesor Gómez-Reyno, refiriéndose a la LDR y a la Ley de Orden Público que vino a sustituirla en 1933, realiza un dictamen concluyente: «En virtud de ambas leyes se creó, durante el período republicano, una situación casi permanente de restricción de las libertades públicas y en concreto de la libertad de expresión [2]».
- El artículo 1.VI vulneraba el pluralismo político con la tajante prohibición de la difusión de ideas monárquicas. Durante el debate en el Parlamento, se opuso sin éxito el diputado Ángel Ossorio y Gallardo, que había ejercido como letrado defensor de Alcalá-Zamora y de Miguel Maura ante el Consejo de Guerra que enjuició, en marzo de 1931, a los miembros del Comité Revolucionario. Años después habría de ser el abogado defensor de Lluís Companys por los sucesos de octubre de 1934. Ossorio consideró peligrosa esta tipificación
«porque en un sistema medianamente liberal cabe hacer, dentro del respeto a las leyes, la apología de sistemas contrarios al que prevalece, y si no admitimos esto, no queda ni recuerdo de la libertad [3]».
- Igualmente, los apartados VIII y IX establecían cortapisas para el ejercicio del derecho de huelga.
- Las infracciones se castigaban con extrañamiento o confinamiento y multas de hasta diez mil pesetas (aproximadamente, 14.500 euros de 2021).
- Adicionalmente, el Ministro de la Gobernación era facultado en el artículo 3 para suspender preventivamente el ejercicio de los derechos de reunión y manifestación, así como la libertad de culto; también para clausurar sedes e intervenir la financiación de asociaciones que se considerasen comprendidas en los supuestos del artículo 1.
Es muy cierto que el ejercicio de cualquier derecho, incluidos los de naturaleza política, no puede entenderse de forma ilimitada, pero la vocación autoritaria del Gobierno provisional rebasaba con mucho tal principio. La mayor incongruencia de la LDR no consistía simplemente en encorsetar las libertades que el Estatuto Jurídico había prometido «ensanchar», sino incluso en sustraer al ciudadano toda posibilidad de recabar la tutela judicial para impugnar las sanciones y obtener su revisión. De esta forma, la aplicación de restricciones a las libertades y la imposición de sanciones correspondía exclusivamente a la autoridad gubernativa sin que cupiera más recurso que ante el propio ministro sancionador, circunstancia del todo impropia de un Estado de Derecho, máxime cuando de derechos fundamentales se trata. Técnicamente, el ministro de la Gobernación disponía con esta ley de un interruptor para accionar a placer algo peligrosamente próximo a un estado de excepción de facto. A lo largo del trámite parlamentario fueron desoídas por la mayoría republicano-socialista las advertencias en este sentido, formuladas especialmente por los diputados Ossorio y Gallardo (independiente) y Santiago Alba (Partido Republicano Radical). Este último sostuvo:
«lo más grave del procedimiento es que materia tan delicada la dejamos entregada al arbitrio del Ministerio de la Gobernación exclusivamente, sin otra garantía (…) No hay garantía para el ciudadano, y el daño que, acaso por error, puede imponérsele es, tal como se presunta aquí, de carácter irreparable [4]».
No obstante, todo cuanto es deficiente siempre admitirá empeoramiento, y el caso que nos ocupa confirmó la regla general. Las Cortes habían dado fin a la redacción del proyecto de Constitución con el propósito de establecer un sistema de democracia representativa, con predominio parlamentario y de corte liberal progresista, que tras su ratificación por el pleno de la Cámara habría de ser promulgada a finales de año [5]. Y en aquel punto, sorpresivamente, la víspera de la aprobación, Manuel Azaña como presidente del Gobierno provisional propuso a las Cortes introducir el texto de la LDR en la propia Constitución, mediante un precepto convertido en Disposición Transitoria Segunda, que incluía igualmente la Ley de la Comisión de Responsabilidades. Este proceder, como ya veíamos páginas atrás en el caso de la Ley de la Comisión de Responsabilidades, incurría en una flagrante antinomia jurídica, pues la LDR contradecía frontalmente varios artículos del Título III (Derechos y deberes de los españoles) en su Capítulo Primero (Garantías individuales y políticas). Concretamente, quedaban en la práctica suspendidos los artículos: 28 (derecho al juez natural predeterminado legalmente); 34 (libertades de expresión y de prensa); 38 (derechos de reunión y de manifestación) y 39 (libertad de asociación). Además, se provocaba la quiebra del principio básico de la supremacía constitucional porque el contenido normativo de la Constitución quedaba condicionado y mediatizada su vigencia por una ley ordinaria preconstitucional, mediante una técnica que forzosamente ha de considerarse subversiva de la jerarquía de las normas jurídicas [6].
A fin de no rebasar los límites del sucinto relato que pretendemos, preferimos no abundar en el análisis jurídico estricto -forzosamente árido- y optamos por traer a colación las aseveraciones de tres profesores universitarios, estudiosos de la época, para que sean ellos quienes concluyan este epígrafe.
A propósito de la Constitución de 1931, señala el historiador Santos Juliá, poco sospechoso de conservadurismo: «Paradójicamente, lo que aparentaba ser una demostración de fuerza fue, en realidad, el signo más palmario de debilidad de una norma suprema que, para dotarse de instrumentos de defensa, aceptó ser transitoriamente suspendida en algunas de sus disposiciones esenciales por una norma de rango inferior [7]».
Por su parte, Pecharromán sostiene que se trataba de «una durísima medida de excepción que permitió al gobierno actuar contra sus enemigos manifiestos con rapidez y al margen del sistema judicial, anulando de hecho las garantías constitucionales, pero sin violar técnicamente la Constitución [8]».
Necesariamente para finalizar hemos de mencionar a un estudioso, especialista precisamente en la historia del constitucionalismo español, el profesor Fernández Segado, quien concluye magistralmente las páginas que dedica al proceso constituyente de 1931:
«Fue un tremendo error la constitucionalización de tal normativa excepcional.. Con ella se dejaban en entredicho las garantías de que se rodeaban los derechos fundamentales; se cuestionaba la propia operatividad del ordenamiento constitucional para la defensa del del régimen político cuyos grandes principios consagraba la Constitución; quedaba elevado al rango normativo supremo el principio de la arbitrariedad gubernamental, que inspiraba el articulado de la LDR; y de resultas de todo ello, el marco y las estructuras del Estado de Derecho que se pretendía edificar resultaban seriamente resquebrajados [9]».
No exageramos un ápice si finalizamos apuntando una definición de la Ley de Defensa de la República como producto normativo propio del despotismo ilustrado del XVIII, trufado de jacobinismo pequeñoburgués, apto para su aplicación autoritaria por encima y con desprecio de las garantías constitucionales.
CONCLUSIÓN
La Ley de Defensa de la República constituye uno de los episodios más debatidos del proceso constituyente de 1931. Nacida como instrumento de defensa del régimen republicano, terminó generando un intenso cuestionamiento sobre la coherencia entre la proclamación de derechos fundamentales y su efectiva garantía.
Su incorporación al texto constitucional mediante una disposición transitoria supuso, para numerosos autores, una paradoja jurídica: la Constitución, concebida como norma suprema destinada a proteger libertades, quedaba condicionada por una ley excepcional que restringía su aplicación práctica. El resultado fue una tensión estructural entre seguridad del Estado y garantías individuales que marcaría el desarrollo político posterior de la Segunda República.
Más allá de valoraciones ideológicas, el debate en torno a la LDR ilustra una cuestión permanente en la historia constitucional: hasta qué punto un régimen puede limitar derechos en nombre de su propia defensa sin erosionar los fundamentos del Estado de Derecho que pretende salvaguardar.
[1] Ley de Defensa de la República (22-10-1931). Gaceta de Madrid, (295), pp. 420-421.
[2] GOMEZ-REINO Y CARNOTA, Enrique (1981). «La libertad de expresión en la II República». Revista de Derecho Político (12), p. 174.
[3] Diario de Sesiones de las Cortes (17-3-1931). (59), p. 1839.
[4] Diario de Sesiones de las Cortes (20-10-1931). (59), p. 1838.
[5] Constitución de la República Española (10-12-1931). Gaceta de Madrid, (344), pp. 1578-1588.
[6] OEHLING DE LOS REYES, Alberto (julio 2016). «La Ley de Defensa de la República de 21 de Octubre de 1931: Introducción a su contexto político-jurídico, a su normativa conexa y breve comparativa con su homónima alemana, la Gesetz zum Schutze der Republik». Bilbao, Estudios de Deusto, 64 (2), p. 130.
[7] JULIÁ DÍAZ, Santos (2009). La Constitución de 1931. Madrid, Iustel. p. 30.
[8] GIL PECHARROMÁN, Julio (1997). La Segunda República. Esperanzas y frustraciones. Madrid, Historia 16. p. 69.
[9] FERNÁNDEZ SEGADO, Francisco (1986). Las Constituciones históricas españolas. Madrid, Civitas, p. 531.
