INTRODUCCIÓN
En el verano de 1933, el Gobierno de la Conjunción republicano-socialista presidido por Manuel Azaña promovió la aprobación de la Ley de Orden Público (LOP), llamada a sustituir a la anterior Ley de Defensa de la República. Aunque formalmente se presentaba como una norma orientada a garantizar el libre ejercicio de los derechos reconocidos en la Constitución española de 1931, su contenido mantuvo —e incluso amplió— los mecanismos de control gubernativo sobre las libertades públicas.
La ley condicionaba el derecho de manifestación a autorización previa, permitía la disolución de concentraciones y establecía un régimen sancionador severo, con multas elevadas y arrestos sustitutorios en caso de impago. Además, excluía en la práctica el control judicial ordinario sobre las sanciones administrativas, reforzando el protagonismo de la autoridad gubernativa.
Especial relevancia adquiría la regulación de los estados excepcionales —prevención, alarma y guerra—, que habilitaban al Ejecutivo para suspender derechos como la libertad de circulación, expresión, reunión o asociación, e incluso para ordenar detenciones preventivas y destierros. La LOP incorporó también procedimientos judiciales de urgencia para delitos de orden público, caracterizados por su extraordinaria rapidez y limitaciones en las garantías procesales.
A comienzos del verano de 1933 el Gobierno de la Conjunción republicano-socialista accedió a las exigencias del Partido Republicano Federal que, a cambio de otorgar su apoyo parlamentario, exigía la derogación de la LDR, artificiosamente constitucionalizada mediante la pirueta de la Disposición Transitoria Segunda que mencionábamos en el epígrafe anterior. Azaña decidió que una nueva norma sustituyera a la antigua, pero manteniendo en plena vigencia su espíritu fuertemente represivo. El magistrado barcelonés José Oriol Anguera de Sojo fue encargado de redactar el texto y -a todas luces- decidió no hacer concesiones al garantismo ni coquetear con veleidades garantistas. Así fue, hasta el extremo de tomar como referencia un anteproyecto homónimo de la Asamblea Nacional primorriverista [1].
La Ley de Orden Público [2] (LOP en lo sucesivo) comenzaba definiendo en su Título I el libre ejercicio de los derechos recogidos en la Constitución como fundamento del orden público y, seguidamente, relacionaba aquellas actividades susceptibles de perturbarlo: las encaminadas a impedir a los ciudadanos el disfrute de sus derechos y al Estado el normal funcionamiento de sus instituciones y servicios. Tendrían igual consideración aquellos actos en los que se emplease violencia, coacción, uso de armas, o se enalteciera el uso de la violencia política. Seguidamente, la LOP regulaba a lo largo de Capítulo primero del Título II las facultades gubernativas para reprimir dichas alteraciones del orden y dedicaba sus tres primeros artículos a las concentraciones y manifestaciones. Se comprueba que el ejercicio del derecho de manifestación quedaba condicionado a la previa autorización gubernativa, requisito imprescindible y sin el cual podía la fuerza pública interrumpir y disolver la concentración. No podrá el español que lea la LOP reprimir en su pecho la congoja al intuir hasta qué punto aquella España desdichada se desgarraba cotidianamente por la injusticia, la convulsión social y la violencia sectaria. En efecto, atenaza el ánimo recorrer la casuística legalmente prevista, que comprende diferentes situaciones en que los manifestantes se valgan de la amenaza, la violencia u actos que perturben la paz, así como la alarmante naturalidad con que la Ley prescribe el uso de armas de fuego contra los manifestantes. Igualmente sorprende el amplio margen de discrecionalidad que concede a la autoridad para suspender durante el plazo que se estime oportuno cualesquiera reuniones y manifestaciones. En esta misma línea de autoritarismo, incluso de arbitrariedad, han de interpretarse los preceptos relativos al régimen sancionador de los actos contra el orden público, con multas individuales de hasta 2.000 pesetas y un 50% más en caso de reincidencia. Para calibrar esta cuantía puede servirnos de referencia que el jornal medio de un obrero metalúrgico andaluz, a comienzos de los años treinta del siglo XX, era de 8,20 pesetas diarias y el de un agricultor solamente alcanzaba las 5,70 pesetas [3]. Aun así, no era el monto de las sanciones lo más escandaloso sino la imposibilidad de ser recurridas ante los órganos judiciales ordinarios, pues sólo cabía hacerlo ante la propia autoridad gubernativa. Se repetían los odiosos abusos que ya veíamos en la Ley de Defensa de la República. Si el sancionado no hacía frente a la multa veinticuatro horas después del acuerdo definitivo, la autoridad gubernativa requería al Juez de Instrucción (aquí repentinamente recordaba la Ley que existía el Poder judicial) para que, mediante exacción por vía de apremio, se hiciera efectivo el importe. De no conseguirse tampoco, se imponía privación de libertad de hasta un mes. Como sarcasmo final, la LOP admitía la posibilidad de interponer recurso de amparo ante el Tribunal de Garantías Constitucionales… ¡sin que dicho recurso suspendiera la ejecución de la sanción! Carecemos de estadísticas sobre este particular, pero el más elemental sentido común hace suponer que debieron de ser extremadamente escasos los sancionados que acudiesen a un recurso extraordinario que habría de sustanciarse tiempo después de haber sido ejecutada la exacción o, en su caso, cumplido el arresto.
En otro orden de cosas, la LOP preveía el establecimiento de tres estados excepcionales -prevención, alarma y guerra- que facultaban a la autoridad gubernativa para suspender derechos y libertades, a los efectos de afrontar desafíos especialmente graves contra la paz social:
- El estado de prevención permitía durante dos meses prorrogables restringir la libertad de circulación por todo o parte del territorio nacional; establecía la censura previa de prensa; sometía a autorización preventiva el derecho de reunión, con la posibilidad de prohibición absoluta; contemplaba la intervención de industrias y comercios y condicionaba o restringía severamente el derecho de huelga. Las multas individuales durante la vigencia del estado de prevención podían alcanzar la cifra de hasta 10.000 pesetas y, por supuesto, no cabía recurso jurisdiccional: solamente podían interponerse ante la propia autoridad sancionadora.
- El estado de alarma permitía a las autoridades (además de las medidas anteriormente mencionadas) sancionar con el destierro de hasta 250 kilómetros desde el domicilio habitual; llevar a cabo registros domiciliarios; practicar detenciones preventivamente, sin necesidad de que el detenido hubiese cometido infracción alguna; suspender el habeas corpus del detenido; suspender la libertad de expresión y los derechos de reunión y asociación y sindicación (sí, estas medidas las dictó un gobierno de izquierda con presencia de ministros socialistas y sindicalistas de UGT). El régimen sancionador preveía multas individuales de hasta 20.000 pesetas.
- El estado de guerra se concebía como ultima ratio para dominar la agitación y restablecer la paz. El ejército recibía plenos poderes para adoptar las medidas de fuerza necesarias, cuando así lo estimasen indispensable las autoridades civiles: los gobernadores, en caso de tratarse de conflictos localizados en una provincia, o el propio Consejo de Ministros de la república si se trataba de una perturbación regional o de ámbito nacional.
Si acaso considerásemos todavía reducido el margen de discrecionalidad del Gobierno para constreñir las libertades públicas y los derechos de los ciudadanos, la LOP reservaba más sorpresas difícilmente conciliables con un ordenamiento garantista. Su Título III prescribía las normas procesales a seguir en las causas abiertas por delitos de orden público:
- Una vez decretada la suspensión de garantías constitucionales, una o varias Secciones de las Audiencias provinciales quedarían constituidas en Tribunales de urgencia, únicos competentes para conocer de los delitos contra el orden público. El procedimiento quedaba signado por la extrema celeridad, hasta el punto de considerarse hábiles todos los días y todas las horas de cada día, «mediante ininterrumpida, rápida y preferente actividad procesal» (art. 71 a).
- El auto de procesamiento llevaba aparejada la prisión incondicional de los inculpados y contra dicho auto no cabía recurso alguno. El sumario se remitía a la Sala de urgencia que daba traslado al Ministerio Fiscal, y en un plazo máximo de setenta y dos horas habría de formularse la calificación provisional. La defensa disponía entonces de un plazo equivalente para calificar y proponer pruebas.
- El Tribunal examinaría durante tres días los antecedentes y los escritos de calificación de las partes y señalaría la vista, dentro del plazo máximo de los ocho días siguientes. La vista había de ser pública, aunque cabía la posibilidad de acordar su celebración a puerta cerrada.
- Daba comienzo la vista con la lectura del escrito de la acusación fiscal y el descargo de la defensa. En su caso, se practicaban nuevas pruebas documentales o mediante declaración de testigos. Se leían las conclusiones definitivas e «inmediatamente de celebrado el juicio, el Tribunal dictará sentencia y hará público el fallo a continuación» (art. 71 n).
- A los condenados sin antecedentes y por delitos menores en estos procedimientos no les eran aplicables los beneficios de la suspensión de condena, previstos para el resto de los delincuentes. Contra las sentencias sólo cabía, dentro de los cinco días siguientes a ser notificada al reo, recurso de casación ante la Sala segunda del Tribunal Supremo, que disponía de quince días para fijar la vista y cinco más para dictar sentencia. En total, el detenido durante un estado excepcional a quien se aplicase la LOP podía ser procesado, juzgado y condenado, recurrir en casación ante el Supremo y recibir la sentencia definitiva en plazos brevísimos, como más adelante comprobaremos en un ejemplo incluido en el Capítulo 5 sobre la violencia política. Es necesario recordar que los delitos enjuiciados podían ser -y lo fueron- de extraordinaria gravedad, razón precisamente poderosa para desaconsejar aquel procedimiento marcado por la urgencia, la celeridad y, necesariamente, por la extrema precipitación.
Durante el debate en las Cortes, previo a la aprobación de la LOP, fueron varios los diputados de la oposición -y algunos de la propia mayoría gubernamental, como Eduardo Ortega y Gasset- que expresaron sus reservas y temores. En general, los críticos pronosticaban el probable recurso constante a los estados excepcionales, circunstancia que efectivamente acabó siendo una realidad:
«El estado de excepción pasará a ser la regla, siendo verdaderamente excepcionales los períodos en que rige la normalidad constitucional. Durante prácticamente los cuatro últimos meses de 1933 -es decir, desde el mismo momento de aprobación de la Ley de Orden Público- y los dos años siguientes, está permanentemente declarado el estado de prevención, de alarma o de guerra [4]».
Durante el periodo del Frente Popular, desde febrero hasta julio de 1936, Manuel Azaña primero y después Santiago Casares Quiroga prorrogaron mensualmente el estado de alarma que Portela Valladares había decretado el 17 de febrero. En definitiva, su abundante uso provocó que las garantías constitucionales de todos los españoles quedasen suspendidas prácticamente desde la misma promulgación de la LOP hasta el inicio de la guerra civil. Manuel Ballbé recordó que las advertencias de algunos diputados, como José María Gil-Robles que anunció «que torres más altas han caído y los que hoy se hallan arriba, mañana pueden estar abajo», acabaron por materializarse en hechos tangibles:
«Los acontecimientos posteriores demostraron cuán acertadas eran las críticas (…) y que en realidad esta Ley completaba las bases de un Estado autoritario. Otra paradoja de la Historia ha sido que los autores de la misma -principalmente los socialistas- serían sus primeras víctimas [5]».
Paradójicamente, la Ley de Orden Público republicana impulsada por Manuel Azaña continuó vigente tras la guerra civil hasta 1959, cuando fue sustituida por otra norma de igual denominación.
[1] BALLBÉ y PRUNÉS, Manuel (1983). Orden público y militarismo en la España constitucional (1812-1983). Madrid, Alianza Editorial, pp. 359 y 362.
[2] Ley de Orden Público (30-7-1933). Gaceta de Madrid, (211), pp. 682-690.
[3] ZAMBRANA PINEDA, Juan Francisco et alii (2002) Estadísticas del siglo XX en Andalucía. Sevilla, Instituto de Estadística de Andalucía, p. 867
[4] BALLBÉ y PRUNÉS, Manuel (1983). Op.cit., p. 363.
[5] Ibidem, p. 360.
CONCLUSIÓN
La Ley de Orden Público de 1933 representó un paso decisivo en la consolidación de un modelo de gestión del conflicto social basado en amplias facultades excepcionales del Ejecutivo. Aunque se justificó como instrumento necesario para preservar la estabilidad institucional en un contexto de fuerte polarización política y violencia social, su aplicación reiterada convirtió lo excepcional en práctica habitual.
La frecuente declaración de estados de prevención, alarma o guerra durante los años siguientes evidenció la fragilidad del equilibrio entre seguridad y libertad. Numerosos contemporáneos advirtieron que la generalización de medidas extraordinarias podía erosionar las bases mismas del Estado de Derecho proclamado por la Constitución de 1931.
Paradójicamente, la norma diseñada para defender el régimen republicano terminó siendo utilizada de forma continuada hasta el estallido de la Guerra Civil e incluso permaneció vigente tras ella hasta 1959. Su trayectoria histórica ilustra cómo, en períodos de intensa conflictividad, los instrumentos jurídicos concebidos como excepcionales pueden adquirir carácter estructural, alterando de manera profunda el funcionamiento efectivo de un sistema constitucional.
