¿Qué era el Instituto Nacional de Industria?

«Habría que situarse en cómo quedó España económica y socialmente después de la Guerra, para valorar el esfuerzo de reconstrucción y progreso de aquellos años. Pero se prefiere generalmente hacer las valoraciones desde los parámetros de la situación actual, tan distinta, más desahogada social y económicamente, a la que se llegó, entre otras cosas, por aquellos esfuerzos y aquella política, desde la más impresionante escasez de todo, incluso desde las secuelas sociales de la Guerra. Pero también desde la más impresionante oleada de ilusión y afán de superación y de concordia que presidieron aquellos años de reconstrucción de nuestra Patria».

(De la Fuente, 1998, pp. 71-72).

El Instituto Nacional de Industria fue creado el 25 de septiembre de 1941[1] con una dotación inicial de cincuenta millones de pesetas, con el propósito de «Propulsar y financiar, en servicio de la Nación, la creación y resurgimiento de nuestras industrias, en especial de las que se propongan como fin principal la resolución de los problemas impuestos por las exigencias de la defensa del país o que se dirijan al desenvolvimiento de nuestra autarquía económica», según recoge el artículo 1º de su ley fundacional, en cuya redacción no llegó a participar Suanzes[2].

Se inspira en el Instituto per la Riconstruzione Industriale (IRI) italiano, de hecho el primer párrafo del documento fundacional del INI es prácticamente idéntico al del italiano; hubo que introducir enseguida algunos cambios ya que, debido a lo literal de la traducción, se habían incluido referencias a organismos que sólo existían en Italia y no en España[3]. El IRI es puesto en marcha por el Gobierno de Italia el 21 de enero de 1933 para auxiliar a los bancos y empresas italianas afectadas por el Crack del 29 con la intención de sanearlas y devolverlas al sector privado. En 1937 se transformó en un holding de empresas públicas convirtiéndose en el primer grupo industrial italiano. Fue totalmente privatizado y desapareció en el año 2000.

También se tomaron ideas y conceptos del Vereinigte Industrie-Unternehmungen, AG (VIAG), nacido en la Alemania de 1923 para agrupar en un holding público a las empresas estatales, y muy especialmente las centrales eléctricas, si bien el VIAG tuvo siempre un comportamiento más enfocado a la rentabilidad y era gestionado como una empresa privada[4].

En el primer Consejo de Administración del INI, formado por quince miembros, figuran siete militares:

• Juan Antonio Suanzes Fernández (militar).
• Mario Herranz Urtiaga.
• Fidel Dávila Arrondo (militar).
• Joaquín Planell Riera (militar).
• Áureo Fernández Ávila (militar).
• Vicente Roa Miranda (militar).
• Juan Granell Pascual.
• Manuel Arburúa de la Miyar.
• Antonio Comba Sigüenza.
• Luis Rodríguez-Pascual Ochoa (militar).
• Manuel Vila Gárriz.
• José María de la Puerta y de las Pozas.
• Luis Auguet Durán.
• Mariano Jiménez Alonso.
• José Sirvent Dargent (militar).

El porcentaje de militares en el Consejo de Administración del INI variará bien poco durante los primeros años de vida del holding público:

Estas son las empresas puestas en marcha o participadas por el Instituto antes del final de la II Guerra Mundial y el inicio del aislamiento internacional:

Tras el final de la II Guerra Mundial, y ante la posibilidad de padecer embargos o bloqueos por parte de las potencias vencedoras, se acelera la puesta en marcha de laboratorios de investigación en todas las grandes empresas del INI con la intención de minimizar la necesidad de importación de toda clase de productos y materias primas. El INI aprovechó y dio continuidad a algunos proyectos desarrollados durante la II República, como el de la obtención de combustibles a partir de pizarras bituminosas y lignitos, que derivaría en la creación de ENCASO en 1942. El Instituto vivió un delicado equilibrio entre intereses públicos y privados, muy especialmente durante la segunda etapa de Juan Antonio Suanzes al frente del Instituto entre 1951 y 1963.

A menudo se acusó al INI de no permitir o de perjudicar iniciativas privadas en determinados sectores que Suanzes consideraba estratégicos, o en los que el Instituto público ya contaba con su campeón nacional[5]. Algunos de los conflictos más importantes se dieron en el sector del automóvil como el que existió entre el holding público y las empresas del emprendedor gallego Eduardo Barreiros Rodríguez (1919-1992), que acusaba al INI de ejercer una competencia desleal a través de los fabricantes públicos ENASA y SEAT contra los productos fabricados por las empresas del grupo Barreiros -motores, automóviles, camiones, autobuses, tractores…- en la localidad madrileña de Villaverde.

«Ayer me visitó Eugenio Calderón en mi despacho oficial y me estuvo hablando de la competencia que el INI hace a la industria particular matando la iniciativa privada. Transmitiré al Generalísimo todas sus argumentaciones, con las que estoy de acuerdo. Pero tengo la seguridad que el Generalísimo no le dirá nada al ministro sobre el asunto». (Franco Salgado-Araujo, 1976, p. 140).

Al frente del Departamento del Automóvil del INI encontramos a Jaime Nadal Fernández-Arroyo (1888-1970), coronel de Ingenieros, de nuevo un militar dirigiendo un organismo industrial y económico, y como secretario particular de Suanzes figura el general subintendente de la Armada Luis Maldonado Girón (1900-1976), jefe del Servicio Económico-Legal del Ministerio de Marina.

De hecho, Suanzes solicita directamente a Franco, durante una audiencia el 6 de julio de 1942, que facilite la incorporación de militares al nuevo organismo industrial esgrimiendo diversas razones[6]. En la propia ley fundacional del INI se establece que figurarán siempre en su Consejo de Administración representantes del Alto Estado Mayor y de las industrias militares.

También hubo conflictos entre diferentes organismos del propio régimen, como el habido entre el INI y el Ministerio de Agricultura con motivo de la puesta en marcha en 1946 de la Empresa Nacional Hidroeléctrica del Ribagorzana, S.A. (ENHER). El Instituto pensaba en el máximo aprovechamiento de las aguas del río Noguera Ribagorzana para producir energía mediante trece centrales eléctricas distribuidas a lo largo de su curso, mientras que el Ministerio de Agricultura defendía que dicha decisión dejaría millones de hectáreas de cultivos sin agua para su riego[7]. Ya en 1942, el INI se había hecho con el 50 % de la Minera Industrial Pirenaica, S.A. (MIPSA), que explotaba los yacimientos de carbón de la zona.

También existió un importante conflicto entre el Servicio Nacional de Montes y la empresa pública Explotaciones Forestales, vinculada a RENFE, ante la explotación desmesurada que se hizo por toda España, muy especialmente en algunas zonas boscosas de las sierras de Cazorla y Segura además de en algunos puntos de la provincia de Soria como Navaleno, Pinar Grande o Abejar. Para aliviar la presión sobre los bosques de la península se realizaron importantes actuaciones en la Guinea Española y en los alrededores de Gomara, en el Protectorado Español de Marruecos.

La España agrícola se industrializaba a pasos agigantados. Así se dirige a los españoles el Jefe del Estado el 31 de diciembre de 1959:

«No deja de ser interesante que la mayoría de las críticas sobre nuestra obra se centrasen en el hecho de la industrialización del país, como si por alcanzar producciones industriales se hubiera abandonado en algún momento el resurgimiento y la extensión de nuestras producciones agrícolas. Esto nos recuerda el pensamiento que al correr de este siglo tenían de nuestra Nación algunos Estados europeos; la pretensión de que España fuese una nación exclusivamente agrícola y un mercado propicio a sus manufacturas. Ni esto era ya posible con nuestro aumento de población, ni lo permitía tampoco la pobreza de nuestro suelo, bajo una dura y muchas veces adversa meteorología. A este respecto conviene destacar que el 58 por 100 de nuestra población venía viviendo de la agricultura. ¡Y cómo vive en nuestros pobres y áridos secanos! La gran mayoría de las naciones, con suelos más fértiles y meteorología harto más favorable, sólo tienen del 16 al 25 por 100 de su población empleada en el campo con rendimientos muy superiores a los nuestros. La redención de nuestra población no estaba en perpetuar esta demografía campesina sobre los suelos inhóspitos.

Por otra parte, nuestros programas de industrialización no se hicieron en ninguno de los aspectos a costa ni con disminución del avance agrícola. Antes al contrario, una grandísima parte de lo que en el orden industrial se produjo lo fue en servicio y provecho de la agricultura. ¿Qué otra cosa representan los pantanos realizados, reguladores de nuestros ríos, la mayoría de los cuales están orientados al regadío de nuestros valles? ¿A quién están dirigidas las grandes fábricas de abonos nitrogenados si no es a satisfacer las crecientes demandas de nuestra agricultura? ¿Cómo hubiera podido realizarse la mecanización de nuestros campos si las industrias del motor no hubiesen acometido la obra fecunda de construcción de tractores y aperos agrícolas? ¿Cómo podrían transformarse nuestras tierras de secano en regadío sin el instrumento del Instituto de Colonización que construyese las acequias, nivelase las tierras y en los descampados levantase nuevos pueblos? y todo esto demandaba cemento, hierro, acero, electricidad y numerosos productos industriales que la producción española no podía satisfacer».

El Instituto Nacional de Industria dependía directamente de Presidencia del Gobierno y no del Ministerio de Industria y Comercio -pasaría a depender del Ministerio de Industria en marzo de 1968-, lo que también nos da una idea de su importancia, de la ambición con que fue creado y de su estrecha relación con los ministerios militares[8]. Las empresas del INI gozaron de prioridad[9] para obtener materias primas, exenciones fiscales, expropiación de terrenos, créditos nacionales y extranjeros, licencias de importación, divisas y todo aquello necesario para su funcionamiento, a menudo en detrimento de empresas privadas de los mismos sectores industriales[10].

Esto provocó también algunas situaciones de tensión entre el INI y los propietarios de los terrenos que eran expropiados para instalar las nuevas industrias y que no siempre aceptaron de buen grado las condiciones de compra que se les imponían. Es muy interesante, por ejemplo, el largo y conflictivo proceso de expropiación de terrenos que tuvo lugar para la nueva factoría de ENASA en las cercanías de Madrid[11] y que se prolongaría entre 1946 y 1954.

Suanzes reclama con frecuencia la presencia de la iniciativa privada, excluyendo a los capitales extranjeros de determinados sectores considerados estratégicos, pero los inversores se muestran dubitativos tras unos años muy convulsos no sólo en la historia de España, sino a nivel mundial. Con respecto por ejemplo a la fabricación de aluminio, para la que el INI ha puesto en marcha ENDASA en Valladolid, afirma: «El papel del Instituto es ir allí a romper el hielo y abrir el camino, sin ninguna aspiración económica. En el mismo instante en que la fabricación del aluminio marche ya con perfecta normalidad, el Instituto no solo creerá que no tiene nada que hacer, sino que tendrá una verdadera impaciencia por dejar esa actividad y se irá a atender la actividad que más pueda precisar su ayuda, sin dormirse nunca en una actividad ya resuelta». (Ballestero, 1993, p. 159).

Desde 1958, como muestra de los cambios liberalizadores que en materia de economía comenzaba a aplicar lentamente el Gobierno, el INI dejó de recibir partida presupuestaria alguna de los Presupuestos Generales del Estado, viéndose obligado a acudir en ocasiones al mercado de capitales, como ya hacían las empresas privadas españolas. El INI, que había nacido con enorme ímpetu y gozó a menudo de la consideración de ser un Estado dentro del Estado[12], comenzó a sufrir su proceso de descomposición al tiempo que la integración de España avanzaba en los diferentes organismos europeos. Por ejemplo, hasta 1968 no se estableció la prohibición de que los consejeros del INI ocuparan a la vez cargos en las empresas del Grupo.

«El Presidente, Vicepresidente y Gerente del Instituto Nacional de Industria no podrán ocupar ningún cargo en las Empresas en que dicho Instituto participe, ni en ninguna otra Sociedad mercantil. Los Vocales del Consejo de Administración del Instituto Nacional de Industria no podrán desempeñar ningún cargo en las Empresas en que el Instituto participe».[13]

En el año 1980, las empresas del INI alcanzaron su récord de trabajadores con la cifra de 254.258 empleados directos[14].

«En 1990, el INI poseía y controlaba un total de cuatro subholdings y veinte empresas industriales y de servicios, con unos ingresos totales de casi 2 billones de pesetas, un volumen de inversión superior a los 300.000 millones de pesetas y una ocupación total de 146.625 trabajadores». (Martín Aceña et al., 1991, p. 21).

En julio de 1992 se separaron las empresas del Instituto en dos bloques; aquellas que precisaban procesos de reconversión o reestructuración permanecieron en el INI mientras que el resto pasó a formar el grupo TENEO como paso previo a su privatización o liberalización, quedando las empresas de TENEO fuera de los Presupuestos Generales del Estado.

Mediante la Ley 5/1996, de 10 de enero, de creación de determinadas entidades de derecho público[15], se crean la Agencia Industrial del Estado (AIE) y la Sociedad Estatal de Participaciones Industriales (SEPI). La SEPI y también desde 1996 la Sociedad Estatal de Participaciones Patrimoniales (SEPP), agrupan a TENEO y las participaciones del Estado en Repsol, ENAGAS y Gas Natural, que formaban parte del Instituto Nacional de Hidrocarburos. CAMPSA, RENFE, Telefónica y Tabacalera son las cuatro grandes empresas públicas monopolistas que nunca formaron parte del INI sino de la Dirección General de Patrimonio[16].

No olvidemos que una de las principales razones de la creación del INI, que en el proyecto de Suanzes iba a llamarse Instituto Nacional de Autarquía, era la de controlar la producción por medio de industrias nacionales en el hipotético caso de un conflicto bélico[17]. Como era habitual en el pensamiento de Suanzes y de otros muchos en su época, la subordinación de la economía a la política y a la defensa. Por ejemplo, se estudió la posibilidad de utilizar buques transatlánticos o petroleros con fines militares en caso de guerra[18] y también la adaptación de las cadenas de montaje de los fabricantes de automóviles y camiones para la producción de vehículos militares y munición.

Suanzes defiende la autarquía como la única solución posible para la España del momento, pero parece consciente de que será necesario superarla y optar por otro modelo cuando cambien las circunstancias del país[19]. Puede parecer que existen posturas contradictorias de Suanzes a lo largo de los años con respecto a la autarquía, el capital privado o los inversores extranjeros. Lo cierto es que defendió con fervor el modelo autárquico mientras creyó sinceramente que era el único posible para España, pero aceptó una cierta relajación ante la evolución que se iba produciendo en la economía mundial.

«En los años sesenta, la americana pasó a suponer entre un cuarenta y un sesenta por ciento de toda la inversión extranjera en España, y un porcentaje aún mayor en ciertos sectores estratégicos, como el petróleo». (Puig Raposo, 2003, pp. 116-117).

Suanzes defendió la necesidad de la participación del capital privado en algunos sectores que el INI no consideraba estratégicos, aunque no era partidario del control extranjero de las empresas, muy especialmente en aquellas consideradas de interés estratégico, y tomando como experiencia lo que él mismo había vivido, como veremos más adelante, en La Naval.

«Por último el almirante me contó que una vez el director del I.N.I., don Juan Antonio Suances, le dijo que con motivo de la cesión en monopolio de ciertos productos de la refinería de Escombreras, hizo él la gestión directa con ciertas casas para cederlo en las mejores condiciones para el Estado. Por lo visto, el representante de una de éstas le ofreció ochenta millones de dólares en comisión, es decir 3.200 millones de pesetas. El señor Suances, como es natural, rehusó el ofrecimiento y excluyó a dicha casa del concurso. Al contarle eso a Nieto, Suances le dijo: ‘No sé lo que opinarán de esto mis hijos el día de mañana, pero prefiero dejarles un nombre inmaculado a una fortuna adquirida ilegalmente’». (Franco Salgado-Araujo, 1976, p. 85).

[1] BOE núm. 273 de 30 de septiembre de 1941.

[2] Sobre quiénes idearon y pusieron realmente en marcha el INI, Ballestero, 1993, pp. 133-135. En el anexo VII figura una relación de los presidentes del Instituto.

[3] BOE núm. 280 de 7 de octubre de 1941.

[4] Sobre las similitudes y diferencias del INI con respecto a los modelos italiano y alemán, Moya, 1975, p. 112.

[5] Sobre esta cuestión, Gómez Mendoza, 2000, p. 118.

[6] Sobre esta cuestión, Ballestero, 1993, pp. 137-138.

[7]Sobre esta cuestión, Camprubí, 2017, pp. 111-130.

[8] Sobre esta cuestión, San Román, 1999, p. 159.

[9] Decreto de Presidencia del Gobierno de 4 de enero de 1950 por el cual todas las empresas del INI obtienen automáticamente la consideración de Empresas de Interés Nacional. BOE núm. 5 de 5 de enero de 1950. Ley 152/1963, de 2 de diciembre, sobre industrias de interés preferente. BOE núm. 291 de 5 de diciembre de 1963.

[10] Sobre los privilegios que recibieron las empresas del INI con respecto a las privadas, Gómez Mendoza, 2000, p. 20.

[11] Sobre esta cuestión, Roldán, 2013, pp. 10-14.

[12] Decreto 1147/1968, de 6 de junio, por el que se regula la edad máxima para el ejercicio de los cargos de libre designación. BOE núm. 137 de 7 de junio de 1968.

[13] BOE núm. 137 de 7 de junio de 1968, p. 8.255.

[14] La evolución del empleo en las empresas del INI entre 1949 y 1990 en Martín Aceña et al., 1991, p. 53.

[15] BOE núm. 11 de 12 de enero de 1996.

[16] Sobre el INI y las empresas públicas españolas, Gómez Mendoza, 2000, y San Román, 1999. Sobre las empresas de la Dirección General de Patrimonio, Sánchez Recio et al., 2003. Sobre los cambios del INI a partir de 1992, Laruelo, 2005.

[17] Sobre esta cuestión, San Román, 1999.

[18] Sobre esta cuestión, Valdaliso, 1997.

[19] Sobre esta cuestión, Peña Abizanda, 1965, p. 8.