Tras la Guerra Civil, el país está por rehacer en todos los órdenes. Ni durante el breve periodo de la Junta de Defensa Nacional de España, entre el 24 de julio y el 30 de septiembre de 1936, ni en el de la Junta Técnica del Estado, del 1 de octubre de 1936 al 30 de enero de 1938, existe un departamento específico para las cuestiones relacionadas con la sanidad y así será también en todos los Gobiernos organizados de manera más tradicional en ministerios que gobernarán la España de Franco desde entonces puesto que durante todo el franquismo no existe un ministerio específico para las cuestiones relacionadas con la sanidad, las competencias del tema son ejercidas por el ministerio de la Gobernación, la Dirección General de Sanidad y la Subsecretaría de la Seguridad Social.
Tras la Guerra Civil, el sector falangista pretende mantener unidas las competencias sobre sanidad, trabajo y prestaciones sociales, como vino siendo habitual durante parte del periodo republicano. De hecho, los falangistas defienden la creación de un Ministerio de Trabajo y Sanidad que asuma todas las competencias acerca de sanidad, trabajo, previsión y prestaciones sociales.
Uno de los principales problemas sanitarios de la España de la posguerra lo constituyen las epidemias, siendo sin duda la más grave de ellas y la que más estragos causa en nuestro país la tuberculosis. Las malas condiciones higiénicas de las viviendas y los insuficientes protocolos de higiene personal, sumados a una pobre alimentación más la costumbre todavía muy frecuente de convivir en el mismo espacio con los animales de granja trae consigo numerosos casos de disentería, paludismo, tifus y difteria, así como la presencia habitual de chinches, piojos, sarna y tiña.
En 1940 ve la luz la Obra Sindical 18 de Julio, un organismo de asistencia sanitaria dentro de la Organización Sindical Española, una especie de mutualidad falangista. Con la Obra Sindical 18 de Julio se pone en práctica la concepción nacional sindicalista de la sanidad, que no debe ser un mero instrumento mercantil ni ha de ser contemplado como un negocio, sino como una función social bajo la responsabilidad del Estado. Con el paso de los años, algunos de sus centros sanitarios se integrarán plenamente en la red hospitalaria y asistencial de la Seguridad Social, de manera muy especial en aquellos lugares donde se demora la construcción del hospital de referencia.
Entre las funciones de la Obra Sindical 18 de Julio se encuentran la higiene del trabajo y de los trabajadores, la asistencia a éstos en sus enfermedades y la intervención de la medicina en la organización científica del trabajo. También figura entre sus funciones el apoyo al desarrollo del Seguro Obligatorio de Enfermedad (SOE), así como la asistencia sanitaria a los Montepíos y Mutualidades Laborales y Cajas de Empresa. Las instalaciones y el personal de la Obra Sindical 18 de Julio ayudaron a atender a los pacientes del SOE mientras se iban construyendo los primeros ambulatorios y residencias sanitarias del Plan de Instalaciones Sanitarias del Seguro Obligatorio de Enfermedad. Con el tiempo, la Obra Sindical 18 de Julio deriva hacia su conversión en un organismo sanitario de colaboración con el SOE y con la Seguridad Social, en la que se integra en 1971.
La Sanidad del franquismo tiene como una de sus prioridades la lucha contra la elevada cifra de mortalidad infantil dentro de la atención preventiva[1]. Plantea la creación de una Escuela Nacional de Puericultura dependiente de la Dirección General de Sanidad además de la creación de escuelas provinciales en todas las poblaciones mayores de 100.000 habitantes. Bajo el lema de Al servicio de España y del niño español se crean escuelas provinciales de puericultura en Valencia, Sevilla, Bilbao, Gijón, Valladolid, Zaragoza, Málaga, Barcelona, Cádiz, La Coruña, Las Palmas de Gran Canaria, Palma de Mallorca, Salamanca, Santander y Santa Cruz de Tenerife.
En la década de los cuarenta se establecen diversas medidas legales para la lucha contra la silicosis, una enfermedad especialmente grave en España por la gran cantidad de personas dedicadas en nuestro país a la minería dándole un especial protagonismo dentro de la legislación sobre accidentes laborales[2].
También en 1941 se ordena la vacunación obligatoria contra la difteria de toda la población nacida en los cuatro años anteriores y a partir de 1944 se van imponiendo otras vacunas antivariólicas, antirrábicas y contra la fiebre tifoidea y paratifoidea.
Una de las actuaciones legislativas más importantes en la sanidad de la etapa franquista viene de la mano de la Ley de 14 de diciembre de 1942[3], continuadora de las antiguas cajas de enfermedad. Se crea así el Seguro Obligatorio de Enfermedad, destinado a todos los productores “económicamente débiles”, con una renta del trabajo inferior a 9.000 pesetas anuales.
Es la primera vez en que se considera que los ciudadanos tienen derecho a recibir asistencia sanitaria por parte del Estado, organizado sobre un sistema de reparto, abonándose sus primas a partes iguales entre empresarios y trabajadores. Como el Estado apenas había arrancado su ambicioso plan de instalaciones sanitarias, los pacientes del SOE son tratados en los centros de salud existentes, ya sean privados, de la beneficencia o de las diputaciones. El SOE recoge algunos de los planteamientos del Seguro Obligatorio Unificado que los Gobiernos de la II República no consiguieron sacar adelante.
La sanidad del franquismo tiene en general como objetivo la sanación de los enfermos, no la promoción de la salud, de modo que el SOE se centra principalmente en el tratamiento de las enfermedades de los ciudadanos, sin ocuparse para nada de otros aspectos como la medicina preventiva. La Ley obliga al patrono a facilitar asistencia médica y farmacéutica al obrero hasta que se halle en condiciones de volver a su puesto de trabajo, cubriendo los gastos de medicina general, maternidad, farmacia y prestaciones económicas por la enfermedad. Más tarde fue incluyendo las diferentes especialidades médicas y la hospitalización quirúrgica. Para reclutar a los primeros médicos del SOE se convocan en 1943 16.000 plazas, para las que se presentaron 21.000 candidatos.
Con el SOE aparece por vez primera en nuestra legislación el derecho a la asistencia sanitaria, aunque todavía de manera limitada y no universal. Por ejemplo, todavía tardarán en beneficiarse del mismo hasta 1943 los trabajadores del campo. Los médicos cobran en función de las cartillas –actual tarjeta sanitaria- que tienen asignadas, en la que figuran los beneficiarios, que son el trabajador cotizante y su familia. En los primeros tiempos, a falta de una red de ambulatorios se visita a los pacientes en su propio domicilio salvo en aquellos barrios o pueblos que cuentan con un pequeño dispensario o algún otro tipo de instalación adecuada. El SOE desaparece con la inclusión de la asistencia sanitaria en la acción protectora de la Seguridad Social.
Se aprueba una ley[4] que incluye a todos los trabajadores del campo por cuenta ajena o propia que se hallen inscritos en el censo laboral agrícola o en los sindicatos de trabajadores autónomos –los llamados productores autónomos agropecuarios-, en el Régimen Especial de la Seguridad Social Agropecuaria.
En diciembre de 1944 se encarga al Instituto Social de la Marina que estudie la aplicación de la cobertura del seguro de enfermedad para los trabajadores del mar, por cuenta propia o ajena, portuarios o embarcados, pescadores de altura o de bajura.
La Ley de 1944[5] sustituye en lo que se refiere al concepto tradicional de sanidad pública a la de beneficencia[6] de 20 de junio de 1849, y con ella comienzan a definirse cuáles han de ser las competencias del Estado en materia de sanidad. Así mismo se establece una mejor definición de las diversas profesiones auxiliares del ámbito sanitario.
Al igual que cada enfermera de ambulatorio se ocupa de las cartillas sanitarias de tres médicos, se establece un sistema piramidal para garantizar la atención sanitaria específica a toda la población. Así, por ejemplo, el pediatra atiende a los menores de 7 años de las cartillas sanitarias de tres médicos, el cardiólogo atiende a los pacientes de las cartillas sanitarias de seis médicos y el endocrinólogo se ocupa de las cartillas sanitarias de cuarenta y cinco médicos. Para cada sector de población existe una estructura mínima de gestión del personal, con un director médico, una enfermera jefe y un inspector médico.
En la Sanidad pública del franquismo no existe el copago farmacéutico y todos los tratamientos son gratuitos si bien es preciso aclarar que, sobre todo durante los primeros años, algunas patologías no se trataban en España por la simple falta de especialistas, medicamentos, instalaciones o equipos adecuados. Fue también habitual el mercado negro de algunos productos, como la penicilina, que llega a España con cuentagotas a partir de 1944 y que comienza a fabricarse en nuestro país a partir de 1950.
En un país como España, en el que se recaudaban muy pocos impuestos, apenas los necesarios para atender al funcionamiento de un sector público bastante reducido, resulta gratificante saber que se aprovechó la coyuntura del aumento de ingresos consecuencia del crecimiento económico logrado de manera especial a partir de 1959 para revertirlo en mejoras de cuestiones básicas para toda la población como lo es la sanidad pública buscando el hoy casi desaparecido bien común.
Gracias a la Ley sobre Bases de la Seguridad Social[7] comienza un proceso de modernización de la sanidad pública española y se refuerza la protección a las familias. Se unifican e integran los distintos seguros sociales y aparece un nuevo sistema de Seguridad Social que reorganiza la acción protectora desde parámetros eminentemente contributivos hacia el colectivo de los trabajadores por cuenta ajena y sus familias, y sólo parcialmente compartida por otros sectores profesionales de menor capacidad contributiva. También se elimina el nivel máximo de ingresos para poder beneficiarse del sistema sanitario público. Se incrementan las ayudas a las familias numerosas y así mismo «Se concederá una protección especial a las familias con hijos subnormales».[8]
Sin embargo la Ley tarda en aplicarse, por diversos motivos, hasta principios del año 1967. En el momento de la aprobación de esta ley, hacia 1963, existen en España 538 hospitales públicos, que ofrecen 47.548 camas, y 1.040 hospitales privados, con 52.063 camas, a los que hay que añadir 48 hospitales militares[9].
Con la Ley 193/1963 se produce una importante ampliación de las prestaciones sanitarias en todos los sentidos. La Seguridad Social dispone ahora de más medios económicos. Las Residencias se convierten en Ciudades Sanitarias, centros más grandes y que engloban varias o incluso todas las especialidades posibles. Se crea el programa de Médicos Internos Residentes (MIR), un verdadero hito en la historia de la medicina española, que supone la esperada normalización en la obtención de los títulos de especialista.
Mediante una Ley de 1972[10]se intentan solucionar los graves problemas financieros del sistema sanitario español, agravados por la extensión de la protección y las fuertes inversiones en nuevas infraestructuras, equipos y formación del personal. El impulsor de una ley tan esperada como necesaria es el ministro de Trabajo Licinio de la Fuente.
Antecedentes de la Sanidad y prestaciones sociales en la II República
La II República llega a España en un momento histórico en el que el prestigio de la monarquía española está por los suelos. Parece evidente que el país necesita un cambio y que se necesitan también medidas urgentes que eleven el nivel de vida de las clases campesinas, de los trabajadores industriales y de todos aquellos que llevan una vida, en muchos casos, de auténtica miseria. Existe la firme voluntad política de realizar cambios a todos los niveles y por supuesto también en las cuestiones relacionadas con la sanidad y los seguros sociales, cambios que diversos factores retrasarán o incluso impedirán.
Preocupados por las cuestiones sociales, uno de los decretos más tempraneros de la joven república intenta abordar la cuestión del subsidio de desempleo, si bien no se trata todavía de un sistema universal, obligatorio ni integral, por medio de un Decreto de 1931[11]. Se trabaja en esta cuestión desde la Caja Nacional Contra el Paro Forzoso, un fondo creado en 1928 y vinculado al Instituto Nacional de Previsión (INP). Al Decreto de 1931 le seguirá más adelante otra Ley similar[12].
Al mismo tiempo se legisla sobre otros seguros sociales, como el relacionado con la maternidad, aunque en este caso se trata de la adaptación y aplicación del seguro de maternidad del Directorio[13].
En el verano de 1931 se regula la jornada laboral de ocho horas[14] y se aprueba un Decreto sobre salud mental[15], un campo nunca exento de polémica y ante el que no existía unificación de criterios.
El primer Director General de Sanidad de la II República es un médico especializado en estadística, el socialista Marcelino Pascua Martínez, nombrado el 16 de abril de 1931, apenas dos días después del cambio de régimen. Médico formado en España, los EE.UU. y el Reino Unido, es el que más tiempo estuvo en el cargo aunque fueron tan sólo dos años, entre el 16 de abril de 1931 y el 28 de abril de 1933, periodo que reflejó en un interesante libro[16].
La labor de Pascua Martínez al frente de la DGS, aunque breve, es muy prolífica y abarca muy diferentes campos, intentando llevar a cabo una profunda reforma de la administración, hasta entonces lenta e inoperante. Se preocupa por la mejora de la capacitación técnica a través de la Comisión Permanente de Investigaciones Sanitarias, que pretende conseguir una mejor formación profesional del personal sanitario y médico a través del fomento de la investigación científica. Impulsa la publicación de normas y consejos sobre higiene alimentaria, y siguiendo las recomendaciones del Comité de Higiene de la Sociedad de Naciones que habían sido aprobadas en la Conferencia de Higiene Rural de 1931, en abril de 1932 se crean los Centros Rurales de Higiene y los Centros Secundarios de Higiene Rural, que son 15 en 1932 y 30 en 1933. Bajo su gestión pasan a tratarse a través de la sanidad pública las enfermedades venéreas.
Impulsa la creación del Consejo Superior Psiquiátrico, que establece disposiciones legales acerca de los métodos de tratamiento a los pacientes de salud mental, planifica la construcción de establecimientos especializados, como el sanatorio Iturralde de Carabanchel para tuberculosos y el sanatorio antitracomatoso de Lorca. Pese a ello, la lista de espera de ingreso para los pacientes tuberculosos es de unas 5.000 personas en 1934. Reorganiza y mejora la financiación de algunos organismos de la DGS como el Instituto Nacional de Higiene, el Hospital Nacional de Enfermedades Infecciosas, la Escuela Nacional de Sanidad, la Escuela Nacional de Puericultura o el Instituto de Farmacobiología. Algunos de sus proyectos no llegan a realizarse, como los comités de lucha contra el reumatismo y las enfermedades del aparato circulatorio o la creación de una Escuela Nacional de Enfermeras Visitadoras.
También consigue un importante aumento de los presupuestos sanitarios para los ejercicios de 1931, 1932 y 1933, intenta la separación de la Cruz Roja Española de la Sanidad Militar, modifica la estructura del Consejo Nacional de Sanidad y del Consejo de Protección a la Infancia.
Pascua Martínez intenta en suma la creación de un sistema público de salud que se desvincule totalmente de la caridad aristocrática así como de la asistencia social y sanitaria de la Iglesia incorporando nuevos servicios como el Patronato de Asistencia Social Psiquiátrica, y también se crean servicios de Propaganda Sanitaria, Mortalidad Materna, Higiene Prenatal, Higiene Infantil, Ingeniería y Arquitectura Sanitaria o Higiene Alimentaria. También incorpora el Instituto Nacional del Cáncer al sistema público de sanidad. Muchas de sus ideas se encontraron con el firme rechazo de sectores como los profesionales médicos –especialmente por parte de la Asociación de Sanitarios Titulares- y los farmacéuticos, lo que le lleva a presentar su dimisión el 28 de abril de 1933.
La labor de Pascua Martínez constituye un buen ejemplo de algo que encontramos con frecuencia en los diferentes gobiernos de la II República. Servidores públicos ilusionados, capacitados y honrados, con planes ambiciosos que no encuentran comprensión, colaboración o financiación para sus proyectos, o que han de enfrentarse a la oposición y el inmovilismo de colectivos que no están dispuestos a ceder ni uno solo de sus privilegios por no hablar de las artimañas de los partidos políticos, convertidos ya entonces en verdaderas agencias de conspiración y de colocación. A todo ello hay que añadir la constante rotación de personas en los cargos de responsabilidad, algo muy habitual durante la II República, lo que hace muy difícil consolidar equipos y establecer proyectos a largo plazo.
El 24 de mayo de 1932, el Consejo del Patronato del INP encarga la elaboración de un proyecto de unificación y coordinación de todos los seguros sociales existentes, el Seguro Obligatorio Unificado, que no llega a aprobarse como consecuencia del inicio de la Guerra Civil ya que no se presenta a discusión ante las Cortes nada menos que hasta el mes de junio de 1936. Dicho proyecto, que estuvo en estudio durante cuatro años, contempla un sistema de Seguridad Social laboral de carácter integrador y gestión participada entre todos los actores implicados.
En 1933, la Subsecretaría de Sanidad y Beneficencia se transfiere al Ministerio de Trabajo, que pasa a denominarse Ministerio de Trabajo y Previsión Social. Se crea el Instituto Nacional de Sanidad agrupando el Instituto Nacional de Higiene, el Instituto de Farmacobiología, la Comisión de Investigaciones Sanitarias y la Escuela Nacional de Sanidad. La Ley conocida como de coordinación sanitaria[17] también otorga competencias sobre salud a las Mancomunidades de Municipios, propone que todos los médicos pasen a formar parte de la Asistencia Pública Domiciliaria y puedan dirigir los Centros Primarios de Higiene, y reafirma la consideración de la Sanidad como un problema de Estado pero en el que deben de colaborar todas las administraciones, y transfiere además las competencias sobre sanidad desde el Ministerio de la Gobernación al Ministerio de Trabajo.
También se crea el Servicio de Higiene del Trabajo y en abril de 1933 abre sus puertas la Clínica del Trabajo como elemento continuador de las políticas de sanidad laboral que comienzan a implantarse durante el Directorio del general Primo de Rivera.
La de 11 de julio de 1934[18] es quizá la primera ley de ámbito nacional sobre sanidad desde la de 1855 y es la más importante sobre el tema en toda la II República, y su desarrollo se debe al médico y ministro de Trabajo y Previsión Social José Estadella Arnó. La ambiciosa ley de 1934 persigue diversos objetivos y uno de ellos consiste en mejorar las condiciones laborales de los médicos, que tras once años de formación percibían salarios similares a los de serenos, guardias municipales o alguaciles. Eso cuando cobraban, porque otro de los problemas consistía en que los ayuntamientos, responsables de la contratación de los médicos desde la ley de 1855, desatendían con demasiada frecuencia sus obligaciones. Algunos médicos titulares no habían percibido salario alguno en cinco o seis años de actividad profesional. Se calcula que la deuda de los ayuntamientos con los médicos era de unos 14 millones de pesetas en 1914 y de unos 50 millones en 1934.
Para evitar el enorme coste de una red sanitaria sostenida en exclusiva por el Estado se crean mancomunidades de municipios estableciendo acuerdos entre ayuntamientos y diputaciones, con la dirección técnica y administrativa del Estado, excluyendo en un principio a las ciudades con más de 150.000 habitantes.
La mayoría de los municipios españoles quedan así, en lo referente a la sanidad, subordinados al Estado, que además de coordinar y dirigir los servicios se compromete a la construcción de hospitales y otros centros de salud dentro de un vasto plan de obras sanitarias que apenas llegó a arrancar. La ley de 1934 se encontró con la firme oposición de los que consideraban que el Estado invadía las competencias de los ayuntamientos. Además, el anunciado plan de nuevas instalaciones sanitarias no llevaba de la mano asignación presupuestaria alguna por lo que apenas se construyeron nuevas instalaciones hospitalarias durante la II República.
Fue bastante escasa la planificación y construcción de nuevos hospitales, entre los que podemos destacar el Hospital de Granada, el Pabellón Infantil Antituberculoso del Hospital Nacional de Infecciosos o el Hospital Psiquiátrico Judicial para mujeres en Alcalá de Henares.
El 4 de noviembre de 1936 se crea el Ministerio de Sanidad y Asistencia Social, que tuvo a su frente por vez primera a una mujer en España como ministra, Federica Montseny, miembro de la Confederación Nacional del Trabajo (CNT). Estuvo apenas seis meses a cargo del Ministerio, entre noviembre de 1936 y mayo de 1937, y trabajó en numerosos proyectos que no llegaron a ver la luz: proyecto de ley del aborto, centros liberatorios para las prostitutas, hogares de acogida para la infancia, comedores para las mujeres embarazadas y un listado de profesiones que podrían ser reservadas a personas con diferentes minusvalías.
En julio de 1937, tras la llegada a la Presidencia del Consejo de Ministros del doctor en Medicina Juan Negrín López, desaparece el Ministerio de Sanidad y Asistencia Social, pasando las competencias de sanidad al Ministerio de Instrucción Pública y Sanidad y las de asistencia social al Ministerio de Trabajo y Asistencia Social.
La joven república española sufre, incluso durante los años previos a la guerra, de una inestabilidad crónica, acosada constantemente desde diversas instituciones y estamentos de la propia sociedad española, desde sectores conservadores pero también desde algunos partidos y movimientos socialistas, comunistas y anarquistas; revoluciones proletarias, golpes militares monárquicos y levantamientos nacionalistas. Para socialistas, comunistas y anarquistas, se trata de una república burguesa que no colma sus aspiraciones, sin duda alguna no es esta la república de trabajadores y campesinos que tanto anhelaban; para derechistas y conservadores se trata de una república sectaria, atea y anticlerical que se atreve a poner en duda cuestiones innegociables para ellos como la propiedad privada.
Pero la República también sufre de una debilidad intrínseca que la hace tremendamente vulnerable en base a sus propios errores. Durante sus apenas ocho años de existencia, la II República Española tuvo veintisiete gobiernos distintos. Por ejemplo, los diferentes ministerios de Trabajo tuvieron diecisiete titulares diferentes[19], incluso los ministerios del ramo tuvieron diversas denominaciones diferentes y tomaron o dejaron competencias en un periodo de apenas ocho años de duración.
Se decretaron durante el periodo republicano 21 estados de Prevención, 23 estados de Alarma y 18 estados de Guerra. La República sufrió además el golpe de Estado del 10 de agosto de 1932, dirigido por el general Sanjurjo, la llamada Revolución de Asturias en octubre de 1934 auspiciada por el PSOE y la UGT con la participación del PCE, la CNT y la Federación Anarquista Ibérica (FAI), y la proclamación del Estat Català por parte de la Generalitat de Catalunya gobernada por ERC el 7 de octubre de 1934, además de otras acciones menores abortadas con antelación. Además, el país sufrió entre 1931 y 1936 más de 4.000 huelgas.
El Auxilio Social
En octubre de 1936 se pone en marcha en Valladolid el organismo denominado Auxilio de Invierno, con la intención de ayudar sin discriminación ideológica de ningún tipo a los desfavorecidos y desamparados de la ciudad y de manera especial a los niños afectados por la guerra. La inspiradora, impulsora y fundadora del servicio es Mercedes Sanz-Bachiller, la viuda de Onésimo Redondo, con la ayuda del que será más tarde su segundo esposo el antiguo miembro de las Juntas de Ofensiva Nacional Sindicalista (JONS) Javier Martínez de Bedoya.
El 30 de octubre de 1936 se inaugura en la calle Angustias de Valladolid el primer comedor de Auxilio de Invierno, al que pronto siguen otros siete, que atiende a cien niños y niñas huérfanos de guerra de ambos bandos de entre tres y doce años de edad. Esto se financia en un principio con aportaciones voluntarias pero el impresionante crecimiento de la entidad en los meses siguientes hace imprescindible buscar otras formas de financiación como la Ficha Azul, un sistema de suscripción mensual. El dinero que se recauda por toda España e incluso en el extranjero es ingresado en una cuenta del Banco de España a nombre del Fondo de Protección Benéfico Social.
El nuevo organismo extiende enseguida su actuación por el resto de zonas de España donde se van imponiendo los nacionales y adopta de manera definitiva el nombre de Auxilio Social, instalando además a partir del 19 de diciembre de 1936 las llamadas Cocinas de Hermandad, que se encargan de proporcionar platos cocinados a adultos desempleados y a ancianos por todo el territorio nacional. Las Cocinas de Hermandad funcionan en la calle, no existe una sala ni un comedor, así que los que reciben la comida han de ir a sus casas a consumirla, lo que ayudó a paliar los efectos de los llamados pobres vergonzantes, aquellos que no querían acudir o no deseaban ser vistos en un comedor de Auxilio Social, que era en el fondo un organismo de beneficencia.
Estas Cocinas de Hermandad sirven dos comidas al día, y para poder obtenerlas se establecen algunos criterios que irán variando con el tiempo y ante los problemas causados por la enorme demanda. En el caso de personas que cuenten con un empleo, han de percibir un salario inferior a la quinta parte del sueldo oficial más bajo de la localidad, pero ante las dificultades para aplicar correctamente este criterio se pasa a solicitar un certificado de pobreza expedido por el ayuntamiento correspondiente y más tarde un informe de idoneidad expedido por el propio Auxilio Social tras el estudio individual de cada caso. Hacia el final de la Guerra Civil, Auxilio Social cuenta con 2.487 comedores y 158 Cocinas de Hermandad repartidas por toda España. Las Cocinas de Hermandad serán sustituidas más tarde por los Puestos de Reparto en Frío.
Auxilio Social se integra en la Sección Femenina de FET y de las JONS, aumentando sus competencias a través del Auxilio Social al Enfermo, Fomento del Trabajo Familiar, Obra del Hogar Nacional Sindicalista, Defensa de la Vejez, Departamento Central de Auxilio de Invierno, Obra Nacional Sindicalista de Protección a la Madre y al Niño, Departamento Central de Hogares de Aprendizaje y Albergues Escolares, y el Rectorado Central de Enseñanza Media y Universitaria.
Especialmente tras la guerra, Auxilio Social diversifica sus actividades; abre centros de acogida para huérfanos y madres solteras, comedores exclusivos para mujeres embarazadas, casas cuna infantiles y escolares, centros de alimentación infantil, guarderías, jardines maternales y colonias infantiles, colonias de recuperación y descanso para madres trabajadoras, hogares profesionales y de estudios superiores además de residencias masculinas y femeninas para jóvenes sin hogar. Se lucha además en dos importantes frentes, contra el aborto y contra el abandono de los recién nacidos.
Desde Auxilio Social se pone en marcha un Censo Nacional de Agricultores con la intención de crear un seguro agrario que ayude a los campesinos a mejorar su nivel de vida y afrontar no sólo las circunstancias habituales de su oficio sino también otras cuestiones como las pérdidas relacionadas con las acciones de los maquis.
Tras el final de la Segunda Guerra Mundial, Auxilio Social se encarga de gestionar la llegada de unos 4.000 niños que han quedado huérfanos o desamparados procedentes en su mayoría de Alemania y de otros países europeos.
No resulta extraño que Auxilio Social provocara a lo largo de su existencia frecuentes episodios de envidias y conflictos con otras entidades del régimen. La Iglesia se muestra desde el principio recelosa y desconfiada hacia las actividades de Auxilio Social, que funciona desde su nacimiento como una entidad laica aunque esto derivará con el paso del tiempo hacia la colaboración con los programas oficiales de evangelización de la sociedad. Desde el verano de 1937 existe en Auxilio Social, impuesta por la Iglesia, la figura del Asesor de Cuestiones Morales y Religiosas, que recae en el sacerdote y profesor Andrés María Mateo, autor de Religión y milicia[20]. Éste pone en marcha una red de asesores –son ya 160 sacerdotes en 1944- en todas las delegaciones provinciales.
También se mira con recelo a Auxilio Social desde los sectores falangistas más conservadores y desde la propia Sección Femenina de FET y de las JONS, que discrepan acerca del papel de la mujer en la sociedad que vendrá después de la guerra, además de considerar que Auxilio Social asume algunas competencias de la organización que agrupa a las mujeres falangistas. Mercedes Sanz-Bachiller plantea por ejemplo la creación de una red de guarderías públicas que permita a las madres incorporarse al mundo laboral, lo que choca claramente con la visión más tradicional de Pilar Primo de Rivera, delegada nacional de la Sección Femenina, acerca de las mujeres como esposas, madres y amas de casa.
Hacia 1964, Auxilio Social cuenta con todos estos departamentos, centros y organismos: Hogares Cuna, Hogares Infantiles, Hogares Escolares, Hogares de Recuperación para Subnormales, Hogares de Aprendizaje, Hogares de Iniciación Profesional, Residencias de Estudios, Residencias de Obreros Jóvenes, Residencias de Ancianos, Instituto Laboral, Casas de la Madre, Guarderías y Jardines de Infancia, Centros de Alimentación Infantil, Albergues Escolares Profesionales, Comedores para Madres Gestantes y Lactantes, Centros de Maternología, Centros de Orientación Diagnóstica, Dispensarios, Comedores Infantiles, Cocinas de Hermandad, Comedores Escolares, Comedores Especiales, Comedores y Cocinas, Auxilios Especiales.
Entre finales de la década de los sesenta y principios de los setenta fueron cerrando definitivamente tanto los Comedores Infantiles como las Cocinas de Hermandad, convirtiéndose muchos de los locales en centros para la tercera edad, escuelas de educación especial, dependencias municipales o acogiendo otros muchos usos.
En enero de 1970, la Delegación Nacional de Auxilio Social se convierte en el Servicio Nacional de Auxilio Social, y aunque su labor era ya muy modesta y discreta, el 17 de agosto de 1973 Auxilio Social cambia su nombre por el de Instituto Nacional de Auxilio Social, integrándose en la Dirección General de Política Interior y Asistencia Social del Ministerio de la Gobernación[21].
El 15 de abril de 1977, la nueva Dirección General de Asistencia y Servicios Sociales del Ministerio de Trabajo asume las competencias que sobre asistencia social y servicios sociales se hallaban repartidas entre los ministerios de la Gobernación y de Trabajo. Un Real Decreto de 1985[22] provoca el inicio de la separación de algunas competencias sobre asistencia social entre la Dirección General de Acción Social y las diferentes Comunidades Autónomas.
Sanidad y prestaciones sociales
Ya durante la Guerra Civil se establecen algunas medidas de choque para intentar ayudar a las familias afectadas por el conflicto[23]. Los fondos necesarios para este subsidio se consiguen por medio de un recargo extraordinario de un 10 % sobre el precio de algunos productos como los perfumes, el tabaco o las entradas para el cine o el teatro. Se abonan tres pesetas diarias a la esposa, padre o madre del combatiente más otra peseta por cada familiar conviviente y para percibirlo es necesario reunir determinadas condiciones.
En marzo de 1938 se aprueba el Fuero del Trabajo[24], una de las Leyes Fundamentales del franquismo, impulsado por el ministro de Organización y Acción Sindical Pedro González-Bueno. Constituye el marco principal de la legislación laboral en España hasta la nueva Ley de 1958[25], sustituida por el Estatuto de los Trabajadores de 1980[26].
Las relaciones laborales cambian durante los primeros años del franquismo con respecto a las existentes durante la II República. Se aplican nuevos valores a dichas relaciones intentando lograr el difícil equilibrio entre las necesidades, exigencias, derechos y deberes de patronos y los ahora llamados productores a través de los sindicatos verticales, y entre otras cosas se establecen medidas para evitar o minimizar los despidos, que necesitan de la decisión favorable de la Administración más allá de la mera voluntad del empresario.
Durante 1938 se aprueban nuevos subsidios[27] con aportaciones de los empresarios, los trabajadores y el Estado, que contribuye con un fondo inicial de cinco millones de pesetas. Esta legislación facilita la creación en 1942 de un régimen obligatorio de subsidios familiares, el programa llamado Plus Familiar o Plus de Cargas Familiares, más conocido como los puntos. Extiende su campo de aplicación a todos los trabajadores por cuenta ajena de ciertos sectores y determina sus prestaciones en función de las cargas familiares, del número de hijos, de su edad y de su capacidad laboral.
El primer susidio destinado de manera concreta a la vejez llega en el mes de septiembre de 1939[28]. El subsidio contempla el abono de tres pesetas diarias como subsidio y pueden percibirlo todos aquellos trabajadores y trabajadoras con 65 años cumplidos o sesenta si padecen invalidez laboral motivada por causas no laborales. Desde el verano de 1940 se legisla también sobre el descanso dominical de los trabajadores[29].
El franquismo es reacio a implantar un seguro de desempleo. Por una parte le cuesta reconocer que existen trabajadores en paro más allá de momentos puntuales y situaciones coyunturales, y por otro lado preocupa que la percepción de un subsidio favorezca la relajación de los desempleados y reduzca su voluntad de encontrar un empleo.
Es por ello que las actuaciones sobre esta cuestión serán, durante los primeros años del franquismo, tremendamente puntuales: subsidio de paro por falta de algodón (1940), subsidio de paro por escasez de energía eléctrica (1945) o subsidio de paro tecnológico (1954) que como es evidente se aplican en casos muy determinados.
Se aprueban también durante el franquismo dos nuevas ayudas públicas, el préstamo a la nupcialidad y los premios de natalidad, que ayudan a las familias a complementar los bajos sueldos y las difíciles condiciones de la posguerra[30]. También se establece una semana de vacaciones pagadas para los trabajadores [31].
En la Navidad de 1944 se realiza el pago extra de una semana de salario[32] para que las familias españolas puedan afrontar algo mejor los gastos de las fiestas navideñas. Se trata de una iniciativa que comprende un pago único y extraordinario, pero será el germen de la paga extraordinaria de Navidad que se establecerá de manera definitiva desde la Navidad de 1945 y que todavía hoy disfrutamos[33].
Nace también la paga extra de verano que también continúa vigente en nuestra legislación laboral [34]. El Ministerio de Trabajo de Girón de Velasco establece la paga extraordinaria de verano para que los trabajadores puedan celebrar la Fiesta de Exaltación del Trabajo, que se hace coincidir con la fecha del Alzamiento Nacional. En aquel momento se abona la parte correspondiente a una semana de salario, y se trata de la primera vez que se abona la que hoy conocemos como paga extraordinaria de verano y que fue conocida durante muchos años como paga del 18 de julio. Se trata de una magnífica noticia para las familias trabajadoras más modestas, que recibían así una semanada de más, aunque los empresarios no se mostraron en general tan entusiasmados. En cualquier caso, como suele decirse, todo suma y más en tiempos de dura posguerra. También se intenta legislar sobre cuestiones en boca de todos, como el mayor coste de la vida en las grandes ciudades[35].
Superada la postguerra se continuó avanzado en materia de derechos sociales pero la necesaria brevedad de estos textos hace imposible recoger toda la legislación aplicada. Al igual que sucede con otros muchos apartados de este libro, existe abundante bibliografía sobre el tema que puede aportar la información necesaria.
Plan General de Instalaciones de Asistencia Médica
El 11 de junio de 1941 se nombra al especialista en medicina social y problemas de salud pública Primitivo de la Quintana López responsable junto al profesor de Medicina Social en la Escuela Nacional de Sanidad Joaquín Espinosa Ferrándiz de la comisión de estudio para el establecimiento de una moderna y ambiciosa red de hospitales, que queda recogido en el Estudio para un plan general de instalaciones de asistencia médica, publicado en 1944.
Durante la fase de estudio de las instalaciones necesarias va disminuyendo la cantidad de camas hospitalarias previstas, desde las 115.000 que tenían otras naciones europeas de población similar a la nuestra, las 61.378 que calcula como necesarias la Organización Sindical Española, las 47.000 que el SOE podía atender a pleno rendimiento o las 34.000 propuestas por el autor del informe hasta las 16.000 que finalmente se realizaron en una primera fase.
Quintana plantea para España como necesidad imperiosa, además de lo citado, toda una serie de centros especializados para enfermedades infecciosas, maternidades y hospitales infantiles. El médico granadino propone también el modelo de grandes hospitales, horizontales o verticales, que están en boga en ese momento sobre todo en los EE.UU., sugerencia que es aceptada de inmediato.
El plan queda definitivamente aprobado el 19 de febrero de 1945. Para recabar toda la información necesaria sobre el tipo de instalaciones sanitarias que han de ser las más adecuadas para nuestro país, no olvidemos que se partía prácticamente de cero, el director general del INP Luis Jordana de Pozas nombra una comisión de tres miembros para que visite instalaciones hospitalarias en los EE.UU. Forman la comisión el jefe de los Servicios Médicos del INP, Juan Pedro de la Cámara, el responsable de ingeniería Guillermo Shaw Loring y el responsable de arquitectura del Instituto, el arquitecto Eduardo de Garay y Garay. Con la inestimable ayuda de la American Hospital Association y su director de investigación el doctor Warren P. Morrill, la comisión española marcha a los EE.UU. a principios de 1946 y visita diversos hospitales en las ciudades de Washington, Nueva Orleans, Santa Mónica, San Francisco, Los Ángeles, Baltimore, Filadelfia, Chicago y Nueva York, además de otras instalaciones y organismos. A su regreso a España, Garay publica un interesante libro con las impresiones y experiencias de su estancia en los EE.UU., Los hospitales en los Estados Unidos. Notas de un viaje de estudio[36].
En marzo de 1946, el INP convoca un concurso libre y sin compromiso de ejecución de los proyectos ganadores para que los arquitectos presenten sus propuestas acerca de la construcción de los futuros equipamientos sanitarios españoles, el Concurso Nacional de Instalaciones Sanitarias. Se establecen tres categorías: ambulatorios, residencias para 100 camas y residencias para 500 camas, para los que se presentan 16 anteproyectos. El 14 de noviembre de 1946 se dan a conocer los resultados; el primer premio en la categoría de ambulatorios queda desierto, el de residencias para 100 camas lo ganan Manuel Martínez Chumillas y Luis Laorga Gutiérrez, y el de residencias para 500 camas es para Aurelio Botella Enríquez y Sebastián Vilata Valls.
El Ministerio de Trabajo presenta el 26 de febrero de 1947 la versión corregida y definitiva del Plan Nacional de Instalaciones del Seguro Obligatorio de Enfermedad, que plantea la construcción de 86 residencias de entre 100 y 500 camas cada una, 149 ambulatorios completos y 110 ambulatorios reducidos, cifras algo alejadas del proyecto presentado por Quintana pocos años antes. La penosa situación económica de la España de la posguerra y la lenta recuperación del país hacen que pocos días después de presentados los planes éstos se vean corregidos a 67 residencias, 62 ambulatorios completos y 144 ambulatorios reducidos, manteniendo la cifra prevista de 16.000 camas.
Para no pocas personas de la época, el hospital era el lugar al que se iba a morir, una gran parte de la población es reacia a acudir a un centro sanitario salvo en casos muy graves. De hecho, la actividad más frecuente para muchos médicos, de manera muy especial en las zonas rurales, consistía en poco más que firmar los certificados de defunción. Por eso se decide, dentro del Plan Nacional de Instalaciones del Seguro Obligatorio de Enfermedad, evitar dentro de lo posible el término hospital, denominando ambulatorios a los centros de consulta o de tratamiento sin ingreso y residencias a los centros dotados de camas para estancias de cualquier duración.
Hacia el final del franquismo, todas las provincias españolas contaban con un hospital de referencia, una o varias ciudades sanitarias en el caso de las grandes ciudades, así como docenas de hospitales dedicados a dolencias concretas y miles de consultorios y ambulatorios repartidos por todo el territorio nacional. Todavía se halla en funcionamiento la mayoría de dichos equipamientos.
Los hospitales del franquismo
Resulta interesante comprobar cómo fue levantado durante el franquismo, en la mayoría de los casos, el primer hospital público de la ciudad o de la provincia, o por lo menos el primero salido de la iniciativa estatal, existiendo previamente en algunos casos hospitales municipales o provinciales, aunque en su mayoría vinculados a órdenes religiosas, gremios, hermandades de socorro o entidades de beneficencia que se vieron obligadas a cederlos a cualquier administración pública ante el aumento de la población, la sofisticación de la medicina y por lo tanto el aumento de los costes. En no pocos casos el primer hospital moderno y público que se construyó en gran parte de nuestro país fue por iniciativa de los gobiernos del general Franco.
En algunos casos son continuadores de instituciones anteriores, en algún caso más que centenarias, y también se dan casos de cambios de nombre o de modernización o sustitución de instalaciones o edificios. También son frecuentes los casos de continuidad con hospitales gestionados por órdenes religiosas o entidades benéficas.
No olvidemos por otra parte que existen centros inaugurados tras la muerte del general Franco pero cuya planificación y construcción comenzó durante el franquismo. Tampoco podemos olvidar los casi mil consultorios, ambulatorios, dispensarios y casas de socorro que se inauguraron en esa época. A finales de 1973, la Seguridad Social contaba con 8 ciudades sanitarias, 62 residencias sanitarias y 197 ambulatorios. Además se hallaban en construcción otros 40 ambulatorios y había 96 más en proyecto. Por no hablar de los centros específicos para tuberculosos, para niños, dedicados a enfermedades mentales o las maternidades, casi inexistentes antes de 1941.
La mayoría continúa en pie y ofreciendo diariamente sus servicios a la ciudadanía.
[1] Ley de sanidad infantil y maternal. BOE núm. 209 de 28 de julio de 1941.
[2] Orden de 7 de marzo de 1941 por la que se dictan normas para la prevención e indemnización de la silicosis como enfermedad profesional. BOE núm. 77 de 18 de marzo de 1941. Orden de 14 de noviembre de 1942 por la que se aprueba el reglamento del seguro de enfermedad profesional denominada silicosis. BOE núm. 324 de 20 de noviembre de 1942. Orden de 19 de julio de 1949 por la que se aprueba el reglamento del seguro de enfermedades profesionales. BOE núm. 231 de 19 de agosto de 1949.
[3] Ley de 14 de diciembre de 1942 por la que se crea el seguro obligatorio de enfermedad. BOE núm. 361 de 27 de diciembre de 1942.
Orden de 14 de diciembre de 1942 por la que se dispone que la Previsión Médica Nacional estudie y redacte los proyectos necesarios para la implantación de nuevos seguros de vejez y enfermedad y la ampliación de los actuales de vida e invalidez. BOE núm. 351 de 17 de diciembre de 1942.
[4] Ley de 10 de febrero de 1943 sobre el régimen especial de los seguros sociales en la agricultura. BOE núm. 61 de 2 de marzo de 1943.
[5] Ley de 25 de noviembre de 1944, de Bases de Sanidad Nacional. BOE núm. 331 de 26 de noviembre de 1944.
[6] Ley general de beneficencia. Gaceta de Madrid núm. 5.398 de 24 de junio de 1849.
[7] Ley 193/1963, de 28 de diciembre, sobre Bases de la Seguridad Social. BOE núm. 312 de 30 de diciembre de 1963.
[8] BOE núm. 312 de 30 de diciembre de 1963, p. 18.187.
[9] Fuente: Catálogo Nacional de Hospitales de la Dirección General de Sanidad.
[10] Ley 24/1972, de 21 de junio, de financiación y perfeccionamiento de la acción protectora del Régimen General de la Seguridad Social. BOE núm. 149 de 22 de junio de 1972.
[11] Decreto creando un servicio para el fomento y régimen de la previsión contra el paro involuntario de trabajo. Gaceta de Madrid núm. 147 de 27 de mayo de 1931.
[12] Ley dictando normas para remediar el paro involuntario. Gaceta de Madrid núm. 177 de 26 de junio de 1935.
[13] Decreto implantando el seguro obligatorio de maternidad. Gaceta de Madrid núm. 147 de 27 de mayo de 1931.
[14] Decreto disponiendo sea de ocho horas diarias la duración máxima legal de la jornada de trabajo. Gaceta de Madrid núm. 183 de 2 de julio de 1931.
[15] Decreto dictando reglas relativas a la asistencia a enfermos psíquicos. Gaceta de Madrid núm. 188 de 7 de julio de 1931.
[16] La Sanidad en la República. Dos años de gestión. Ministerio de la Gobernación. Madrid, 1933.
[17] Ley referente a servicios sanitarios. Gaceta de Madrid núm. 196 de 15 de julio de 1934.
[18] Ley referente a servicios sanitarios. Gaceta de Madrid núm. 196 de 15 de julio de 1934.
[19] Juan Lluhí Vallescá (en dos ocasiones, 2 meses + 1’5 meses), Francisco Largo Caballero (2’5 años), Ricardo Samper Ibáñez (1 mes), Carles Pi i Sunyer (2 meses), José Estadella Arnó (10 meses), José Oriol Anguera de Sojo (7 meses), Eloy Vaquero Cantillo (1 mes), Federico Salmón Amorín (7 meses), Alfredo Martínez García-Argüelles (15 días), Manuel Becerra Fernández (1’5 meses), Enrique Ramos Ramos (2 meses), Bernardo Giner de los Ríos (1 día), José Tomás Piera (2 meses), Anastasio de Gracia Villarrubia (6 meses), Jaume Aiguadé Miró (2’5 meses), Josep Moix i Regàs (7 meses) y Antonio Pérez García (15 días).
[20] Afrodisio Aguado. Madrid, 1943.
[21] BOE núm. 225 de 19 de septiembre de 1973.
[22] Real Decreto 530/1985, de 8 de abril, por el que se determina la estructura orgánica básica del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y se suprimen determinados organismos autónomos del departamento. BOE núm. 98 de 24 de abril de 1985.
[23] Decreto núm. 174 creando, con carácter provisional, un subsidio para las familias de los combatientes voluntarios en que concurran las circunstancias que se expresan. BOE núm. 83 de 11 de enero de 1937.
[24] Decreto aprobando el Fuero del Trabajo formulado por el Consejo Nacional de Falange Española Tradicionalista y de las JONS. BOE núm. 505 de 10 de marzo de 1938.
[25] Ley de 24 de abril de 1958 sobre convenios colectivos sindicales. BOE núm. 99 de 25 de abril de 1958.
[26] Ley 8/1980, de 10 de marzo, del Estatuto de los Trabajadores. BOE núm. 64 de 14 de marzo de 1980.
[27] Ley de Bases creando el régimen obligatorio de subsidios familiares. BOE núm. 19 de 19 de julio de 1938.
Decreto y reglamento de la Ley de subsidios familiares. BOE núm. 118 de 26 de octubre de 1938.
[28] Ley de 1 de septiembre de 1939 sustituyendo el régimen de capitalización en el Retiro Obrero por el de pensión fija, aumentando la pensión actual y convirtiendo las Cajas Colaboradoras en Delegaciones del Instituto Nacional de Previsión. BOE núm. 252 de 9 de septiembre de 1939.
Orden de 2 de febrero de 1940 dictando normas para la aplicación de la Ley de 1º de septiembre de 1939 que establece un régimen de subsidio de vejez, en sustitución del régimen del Retiro Obrero. BOE núm. 32 de 8 de febrero de 1940.
[29] Ley relativa al descanso dominical. BOE núm. 200 de 18 de julio de 1940.
Decreto de 25 de enero de 1941 por el que se aprueba el reglamento de la Ley de descanso dominical. BOE núm. 64 de 5 de marzo de 1941.
[30] Decreto de 22 de febrero de 1941 por el que se mejora el régimen de subsidios familiares y se crea el régimen de préstamos a la nupcialidad y premios a las familias numerosas. BOE núm. 66 de 7 de marzo de 1941. Orden de 7 de marzo de 1941 por la que se dictan normas para la concesión de préstamos a la nupcialidad. BOE núm. 70 de 11 de marzo de 1941. Orden de 19 de marzo de 1941 por la que se dictan normas para la distribución de los premios a las familias numerosas. BOE núm. 81 de 22 de marzo de 1941.
[31] Decreto de 26 de enero de 1944 por el que se aprueba el texto refundido del Libro I de la Ley de Contrato de Trabajo. BOE núm. 55 de 24 de febrero de 1944.
[32] Orden de 19 de diciembre de 1944 por la que se dispone se satisfaga al personal de industrias no reglamentadas una gratificación equivalente a la retribución de una semana para solemnizar las fiestas de Navidad. BOE núm. 359 de 24 de diciembre de 1944.
[33] Orden de 6 de diciembre de 1945 por la que se establece, con carácter general e indefinido, una gratificación equivalente a la retribución de una semana con motivo de las fiestas de Navidad. BOE núm. 343 de 9 de diciembre de 1945.
[34] Orden de 15 de julio de 1947 por la que se establece con carácter general la gratificación de 18 de julio para las actividades no reglamentadas. BOE núm. 199 de 18 de julio de 1947.
[35] Plus especial en Madrid y Barcelona. Sobre los salarios establecidos en el presente cuadro en la primera zona, el personal que presta servicio en Madrid y Barcelona percibirá un plus especial del 15 por 100. BOE núm. 102 de 11 de abril de 1948, p. 1.354.
[36] Publicaciones del Instituto Nacional de Previsión. Madrid, 1947.
