«Aunque no se puede considerar la República como una época uniforme, ni mucho menos estable, de la historia de España, ya que existen variaciones muy importantes entre el primer bienio (republicano-socialista), el llamado «bienio negro» o la etapa del Frente Popular, sí podemos establecer unas ciertas características «generales» -y forzosamente esquemáticas- de lo que fue el intento de reforma sanitaria republicana. Un intento de reforma caracterizado por el ya aludido aumento del gasto sanitario y por el intento de creación de una infraestructura sanitaria –basada en parte en disposiciones previas- que evidenciaba la voluntad preventivista que la administración republicana se había propuesto. Todo ello en el marco de una febril actividad legislativa y normativa que pretendió adecuarse a los principios que la nueva Constitución propugnaba, a las recomendaciones y convenios internacionales que el Estado español tenía suscritos y a una política económica intervencionista dirigida por el Estado».
(Huertas, 2000, pp. 37-38).
La Segunda República llega a España en un momento histórico en el que el prestigio de la monarquía alfonsina está por los suelos. Parece evidente que el país necesita un cambio y que se necesitan también medidas urgentes que eleven el nivel de vida de las clases campesinas, de los trabajadores industriales y de todos aquellos que llevan una vida, en muchos casos, de auténtica miseria. Existe la firme voluntad política de realizar cambios a todos los niveles y por supuesto también en las cuestiones relacionadas con la sanidad y los seguros sociales, cambios que diversos factores retrasarán o impedirán.
Siguiendo la cainita costumbre española, los tres dispensarios del Estado en Madrid cambian sus nombres con la proclamación de la República, así el Victoria Eugenia pasa a ser el del Distrito de Universidad, el María Cristina, el del Distrito de Buenavista, y el Príncipe Alfonso el del Distrito de Hospital.
Preocupados por las cuestiones sociales, uno de los decretos más tempraneros de la joven república intenta abordar la cuestión del subsidio de desempleo, si bien no se trata todavía de un sistema universal, obligatorio ni integral, por medio del Decreto creando un servicio para el fomento y régimen de la previsión contra el paro involuntario de trabajo[1]. Se trabaja en esta cuestión desde la Caja Nacional Contra el Paro Forzoso, un fondo creado en 1928 y vinculado al Instituto Nacional de Previsión. Al Decreto de 1931 le seguirá más adelante la Ley dictando normas para remediar el paro involuntario[2].
El 22 de abril de 1931 se suprime el Real Patronato de la Lucha Antituberculosa de España y se integra en la Dirección General de Sanidad. De este modo se intenta unificar las dos ramas existentes en la lucha contra la tuberculosis, la oficial impulsada desde el Estado y otras administraciones, y la ejercida por la beneficencia.
«Sin embargo, al igual que otros muchos aspectos de la vida nacional, la lucha antituberculosa se vio condenada a sufrir las consecuencias de la inestabilidad política, con frecuentes cambios en las estructuras organizativas que, en algunos casos, apenas sí podían materializarse. Es más, durante el periodo comprendido entre abril de 1931 y el estallido de la Guerra Civil, es decir, en tan sólo cinco años, desempeñaron el cargo de director general de Sanidad ocho personas, una de ellas en dos periodos diferentes. Este hecho muestra bien a las claras las escasas posibilidades de verdadera consolidación que los sistemas, procedimientos y políticas que unos y otros implantaban sin solución de continuidad». (Palao Ibáñez, 2017, p. 186).
En ese momento, hacia mediados de 1931, existen en nuestro país alrededor de 33 dispensarios y 23 sanatorios antituberculosos, aunque la mayor parte de ellos son privados.
«De esta época se conocen varios proyectos de sanatorios muy interesantes, aunque algunos de ellos nunca llegaron a ser realizados, tal es el caso del Hospital para Tuberculosos con 400 camas proyectado por Sert y Torres Clavé en el año 1936, o, como sucede en el Sanatorio de La Solana proyectado por Rafael Bergamín en el año 1934 que no fue inaugurado hasta los años 50, en el que los resultados de la construcción definitiva se alejaron mucho del proyecto original. Sólo en escasas ocasiones los proyectos innovadores de sanatorios en T de esta época llegarán a ser realizados, como sucede en el Sanatorio de Los Montalvos de Salamanca, proyectado también por Rafael Bergamín en el año 1934 y que no se construye hasta el año 1948, donde afortunadamente la obra construida será fiel al proyecto original». (Ruiloba Quecedo, 2014, p. 36).
El germen de lo que conocemos como prestaciones por desempleo llega en 1931 pero la legislación definitiva lo hace bastante más tarde, en el verano de 1935, por medio de la Ley dictando normas para remediar el paro involuntario[3].
«De 1934 a 36 el primer problema social del país siguió siendo el del paro. No escaparon a él los gabinetes radicales, que tropezaron con las limitaciones presupuestarias especialmente intensas en el periodo final de 1935 presidido por la rígida reducción del gasto público propuesta por el Gobierno Chapaprieta. A pesar de esta severa política, no dejaron de producirse algunos intentos tradicionales de abordar el paro. La abundante profusión de leyes es indicativa de su gran dificultad y de una preocupación social subyacente». (Cuesta Bustillo, 2021, p. 195).
Al mismo tiempo se legisla sobre otros seguros sociales, como el relacionado con la maternidad, aunque en este caso se trata de la adaptación y aplicación del seguro de maternidad del Directorio, que ve la luz como Decreto implantando el seguro obligatorio de maternidad[4].
En el verano de 1931 se regula la jornada laboral de ocho horas[5] y se aprueba el Decreto dictando reglas relativas a la asistencia a enfermos psíquicos[6], un campo nunca exento de polémica y ante el que no existía unificación de criterios.
«Las razones para certificar la admisión de una persona en un establecimiento psiquiátrico serán: la enfermedad psíquica que aconseje su aislamiento, la peligrosidad de origen psíquico, la incompatibilidad con la vida social y las toxicomanías incorregibles que pongan en peligro la salud del enfermo o la vida y los bienes de los demás».[7]
Ese mismo verano del año 1931 ve la luz el Decreto aprobando las bases, que se insertan, para la aplicación a la agricultura de la ley de accidentes del trabajo[8], actualizado el 8 de octubre de 1932 con la cobertura a los accidentes en la industria[9].
Las Cortes Constituyentes aprueban el 9 de diciembre de 1931 una nueva constitución en la que se define de una manera muy clara la importancia del trabajo y de los trabajadores:
«España es una República democrática de trabajadores de toda clase, que se organiza en régimen de Libertad y de Justicia».[10]
«Artículo 46.- El trabajo, en sus diversas formas, es una obligación social, y gozará de la protección de las leyes.
La República asegurará a todo trabajador las condiciones necesarias de una existencia digna. Su legislación social regulará: los casos de seguro de enfermedad, accidente, paro forzoso, vejez, invalidez y muerte; el trabajo de las mujeres y de los jóvenes y especialmente la protección a la maternidad; la jornada de trabajo y el salario mínimo y familiar; las vacaciones anuales remuneradas; las condicione del obrero español en el extranjero; las instituciones de cooperación; la relación económico jurídica de los factores que integran la producción; la participación de los obreros en la dirección, la administración y los beneficios de las empresas, y todo cuanto afecte a la defensa de los trabajadores».[11]
Esa misma constitución de 1931 contempla el divorcio[12], el matrimonio civil, otorga a hombres y mujeres los mismos derechos ante la ley, anula el concepto de ilegítimos a los hijos naturales nacidos fuera del matrimonio, se igualan entre hombres y mujeres las penas por la comisión de delitos pasionales y permite a las mujeres el trabajo nocturno en espectáculos públicos. También reconoce el sufragio femenino pero las elecciones a Cortes Constituyentes, con una primera vuelta el 28 de junio de 1931, se celebran todavía únicamente con sufragio universal masculino aunque las mujeres tienen derecho al sufragio pasivo, esto es, no a votar pero sí a presentarse como candidatas y ser votadas. Tan sólo tres mujeres resultaron elegidas en estas elecciones; Margarita Nelken Mansberger (Madrid, 1894-México DF, 1968) por el PSOE, Carmen Eulalia Campoamor Rodríguez –Clara Campoamor- (Madrid, 1888-Lausana, 1972) por el Partido Republicano Radical y Victoria Kent Siano (Málaga, 1892-Nueva York, 1987), conocida opositora a que la República concediese el voto a las mujeres, por el Partido Republicano Radical Socialista.
El 1 de octubre de 1931 se aprueba en el Parlamento[13] el sufragio femenino[14] y en las elecciones generales de noviembre de 1933, las primeras en las que votan las mujeres -6.800.000 de ellas tenían por fin derecho a voto- ganan las opciones de derecha y centroderecha, produciéndose una clara derrota de los partidos de izquierda. Esto confirmó en cierta manera la reticencia que solían mostrar algunos elementos izquierdistas y anarquistas ante la cuestión del voto femenino[15], preocupados por la ausencia general de preparación política y social de las mujeres y por la habitual influencia de la Iglesia sobre las mujeres españolas.
En las primeras elecciones generales celebradas en España bajo el régimen de la II República, con una primera vuelta el 28 de junio de 1931 y una segunda vuelta entre el 19 de julio y el 8 de noviembre y consideradas a Cortes Constituyentes, resultan elegidos 57 diputados que son a la vez profesionales de la Medicina sobre un total de 470 escaños. Que sepamos, 55 de ellos forman parte de partidos políticos republicanos.
El primer Director General de Sanidad de la Segunda República es un médico especializado en estadística, el socialista Marcelino Pascua Martínez (Valladolid, 1897-Ginebra, 1977), nombrado el 16 de abril de 1931, apenas dos días después del cambio de régimen. Médico formado en España, los EE.UU. y el Reino Unido, es el que más tiempo estuvo en el cargo aunque fueron tan sólo dos años, entre el 16 de abril de 1931 y el 28 de abril de 1933, periodo que reflejó en un interesante libro[16]. Pascua Martínez es diputado en el Congreso por la circunscripción de Las Palmas de Gran Canaria en las filas del PSOE entre el 20 de julio de 1931 y el 9 de octubre de 1933, y embajador de España en la URSS durante la Guerra Civil española.
Su labor al frente de la DGS, aunque breve, es muy prolífica y abarca muy diferentes campos. Intenta llevar a cabo una profunda reforma de la administración, hasta entonces lenta e inoperante. Se preocupa por la mejora de la capacitación técnica a través de la Comisión Permanente de Investigaciones Sanitarias, que pretende conseguir una mejor formación profesional del personal sanitario y médico a través del fomento de la investigación científica. Impulsa la publicación de normas y consejos sobre higiene alimentaria. Siguiendo las recomendaciones del Comité de Higiene de la Sociedad de Naciones que habían sido aprobadas en la Conferencia de Higiene Rural de 1931, en abril de 1932 se crean los Centros Rurales de Higiene y los Centros Secundarios de Higiene Rural, que son 15 en 1932 y 30 en 1933. Bajo su gestión pasan a tratarse a través de la sanidad pública las enfermedades venéreas.
Impulsa la creación del Consejo Superior Psiquiátrico, que establece disposiciones legales acerca de los métodos de tratamiento a los pacientes de salud mental, planifica la construcción de establecimientos especializados, como el sanatorio Iturralde de Carabanchel para tuberculosos y el sanatorio antitracomatoso de Lorca. Pese a ello, la lista de espera de ingreso para los pacientes tuberculosos es de unas 5.000 personas en 1934. Reorganiza y mejora la financiación de algunos organismos de la DGS como el Instituto Nacional de Higiene, el Hospital Nacional de Enfermedades Infecciosas, la Escuela Nacional de Sanidad, la Escuela Nacional de Puericultura o el Instituto de Farmacobiología. Algunos de sus proyectos no se llevan a cabo, como los comités de lucha contra el reumatismo y las enfermedades del aparato circulatorio o la creación de una Escuela Nacional de Enfermeras Visitadoras.
Pascua Martínez consigue un importante aumento de los presupuestos sanitarios para los ejercicios de 1931, 1932 y 1933, intenta la separación de la Cruz Roja Española de la Sanidad Militar, modifica la estructura del Consejo Nacional de Sanidad y del Consejo de Protección a la Infancia.
| Año | Presupuesto del Ministerio de Sanidad |
| 1920 | 6.619.300 pesetas |
| 1931 | 9.990.082 pesetas |
| 1932 | 15.582.807 pesetas |
| 1933 | 31.432.690 pesetas |
| Fuente: Ministerio de Sanidad | |
Marcelino Pascua Martínez intenta en suma la creación de un sistema público de salud que se desvincule totalmente de la caridad aristocrática y de la asistencia social y sanitaria de la Iglesia. Incorpora nuevos servicios, impulsa en abril de 1932 el Patronato de Asistencia Social Psiquiátrica, y también se crean servicios de Propaganda Sanitaria, Mortalidad Materna, Higiene Prenatal, Higiene Infantil, Ingeniería y Arquitectura Sanitaria o Higiene Alimentaria. También incorpora el Instituto Nacional del Cáncer al sistema público de sanidad. Muchas de sus ideas se encontraron con el firme rechazo de sectores como los profesionales médicos –especialmente por parte de la Asociación de Sanitarios Titulares- y los farmacéuticos, lo que le lleva a presentar su dimisión el 28 de abril de 1933. Los norteamericanos de la Fundación Rockefeller presionan para que Pascua Martínez sea puesto al frente del nuevo Servicio Epidemiológico Central, pero éste no consigue el puesto hasta ganarlo por concurso oposición en noviembre de 1932.
«El propio presidente del Consejo General de Colegios Oficiales de Médicos, José Pérez Mateos, en una conferencia pronunciada el 14 de octubre de 1932, en la segunda sesión de la asamblea ordinaria de representantes de la Asociación Oficial de Médicos Titulares Inspectores Municipales de Sanidad, realizaba las siguientes reflexiones muy críticas con los seguros sociales: aunque entendía que debían implantarse para la atención del obrero, demandaba una salida profesional adecuada a los médicos que no se integrasen en el seguro de enfermedad, además de solicitar que los seguros sanitarios dependieran de la estructura orgánica y funcional del Ministerio de Sanidad». (Redondo Rincón, 2013, p. 107).
La labor de Pascua Martínez constituye un buen ejemplo de algo que encontramos con frecuencia en los diferentes gobiernos de la Segunda República. Servidores públicos capacitados y honrados, con planes ambiciosos que no encuentran comprensión, colaboración o financiación para sus proyectos, o que han de enfrentarse a la oposición y el inmovilismo de colectivos que no están dispuestos a ceder ni uno solo de sus privilegios por no hablar de los partidos políticos, convertidos ya entonces en verdaderas agencias de conspiración y colocación. A todo ello hay que añadir la constante rotación de personas en los cargos de responsabilidad, lo que hace muy difícil consolidar equipos y establecer proyectos a largo plazo. Tras pasar como exiliado por los EE.UU., Puerto Rico, Suiza y Chile, Pascua Martínez regresa a España en octubre de 1976, aunque fallece en la ciudad suiza de Ginebra el 14 de junio de 1977.
Figura destacada en el Instituto Nacional de Previsión es el catedrático aragonés Luis Jordana de Pozas, miembro de la Asamblea Nacional Consultiva (1927-1930), procurador en Cortes (1943-1946, 1961-1967), que será director general del INP durante el franquismo. Jordana de Pozas, que se doctora en Madrid en el año 1913 con la tesis Los accidentes del trabajo agrícola en España[17], forma parte de la dirección del INP durante el Directorio, la Segunda República y el franquismo.
Durante los primeros años de la etapa republicana se intenta mejorar la sanidad rural mediante la implantación de un sistema de prevención jerarquizado y territorial, imitando el que se había aplicado con éxito en algunas zonas de los EE.UU, los centros de higiene rurales. Se modifican el Seguro Obligatorio de Maternidad (1931) y el Seguro de Accidentes del Trabajo (1932) y abre sus puertas en Madrid la Clínica del Trabajo (1933), dirigida por el traumatólogo y especialista en rehabilitación y Medicina del Trabajo Antonio Oller Martínez.
En noviembre de 1931 se aprueba el disfrute de una semana de vacaciones pagadas[18]. En la práctica, la oposición de los patronos, la ineficacia de los sistemas de control y el temor de los empleados a perder su puesto de trabajo hacen tremendamente ineficaz esta ley.
«Artículo 56.- El trabajador tendrá derecho a un permiso ininterrumpido de siete días, al menos si su contrato de trabajo ha durado un año. El patrono, de acuerdo con el obrero, determinará la fecha en que éste haya de comenzar la vacación. El disfrute de ésta no supone descuento alguno del salario que gane el trabajador. La parte del salario en especie será pagada como de ordinario o debidamente compensada.
Si el trabajador, durante sus vacaciones retribuidas, realizara para sí o para otros, trabajos que contrariasen la finalidad del permiso, perderá todo su derecho a la remuneración.
Los despidos por motivos imputables al trabajador extinguen el derecho de vacaciones retribuidas. No así los que puedan imputarse al patrono, caso en el cual éste habrá de indemnizar a aquél con los jornales correspondientes a los días de vacación que debiera disfrutar, independientemente de cualesquiera otras indemnizaciones que procedan».[19]
El 13 de diciembre de 1931 se pone en marcha la Sección de Higiene Infantil dentro de la Inspección General de Instituciones Sanitarias, con la intención primordial de luchar contra las altas tasas de mortalidad infantil. En el año 1932, una orden de 30 de marzo establece que cada Instituto Provincial de Higiene cuente con servicios específicos de higiene infantil. Una Orden Ministerial de 22 de abril intenta regular el personal sanitario que presta sus servicios en los hospitales psiquiátricos[20] y una orden ministerial de 11 de agosto establece la creación de dispensarios móviles de higiene infantil[21], funcionando los primeros en Teruel, Segovia, Ávila y Burgos. En no pocas ocasiones, muchas de estas iniciativas sufren una importante demora o incluso no llegan a realizarse debido a la falta de personal especializado que pueda llevarlas a cabo. Para solucionarlo se recurre con frecuencia a la Junta de Ampliación de Estudios, la Fundación Rockefeller o la Comisión Permanente de Investigaciones Sanitarias, con la idea de enviar profesionales españoles a continuar con su formación en el extranjero. Es importante recalcar que no se trata tan sólo de problemas financieros sino también de la falta de profesionales cualificados lo que de paso pone en evidencia algunas de las lagunas existentes en el sistema formativo de la medicina española.
En el mes de noviembre de 1931 se aprueba la Ley relativa al contrato de trabajo[22], para algunos historiadores el antecedente más claro del Estatuto de los Trabajadores aprobado en el año 1980[23], que intenta establecer de manera clara toda una normativa unificada sobre contratos y obligaciones y deberes para trabajadores y empresarios.
«La Ley de Contrato de Trabajo, de 21 de noviembre de 1931, establecía el carácter preceptivo de fundamentar el despido en una causa, enumerando las mismas en su artículo 89. Constituye principio general del derecho que la falta de cumplimiento de un contrato por una de las partes contratantes dé a la otra la facultad de rescisión. En este sentido, la ley de Contrato de Trabajo de 1931, en su artículo 89, apartado sexto, establecía como causas justificadas de despido, las faltas repetidas o injustificadas de puntualidad o de asistencia al trabajo. Entre las distintas causas previstas en el referido artículo 89, se incluía la fuerza mayor, con supuestos como guerras, terremotos o incendios, estableciéndose aquí una notoria diferencia puesto que estas causas ya no son por incumplimiento». (Perdigones Domínguez, 2016, p. 7).
El 24 de mayo de 1932, el Consejo del Patronato del INP encarga por medio de una serie de ponencias y subponencias la elaboración de un proyecto de unificación y coordinación de todos los seguros sociales existentes, el Seguro Obligatorio Unificado, que no llega a aprobarse como consecuencia del inicio de la Guerra Civil ya que no se presenta a discusión ante las Cortes nada menos que hasta el mes de junio de 1936. La comisión de estudio está presidida por el jurista, sociólogo, traductor, escritor y político regeneracionista Adolfo González Posada y Biesca (Oviedo, 1860-Madrid, 1944), senador (1921-1923), consejero del INP y presidente del Instituto entre 1935 y 1936.
«La Orden Ministerial de 10 de mayo de 1932 instaba al INP a presentar el estudio técnico necesario para la unificación de los seguros sociales de invalidez, vejez, maternidad, enfermedad y muerte y la coordinación de estos con los seguros de accidente de trabajo en la industria y en la agricultura, todo ello de acuerdo con el art. 46 de la Constitución II República, que encargaba los poderes públicos un plan de previsión social que incluyera al menos los seguros de vejez, enfermedad y accidente, paro forzoso, invalidez, muerte y maternidad.
Este intento de racionalización de los seguros no prosperó y fue retomado en el Decreto de 23 de diciembre de 1944 que dispuso la constitución de una comisión encargada de redactar un proyecto de Ley de bases para la implantación de un ‘seguro total’ que proporcionase al trabajador la seguridad de su amparo en el infortunio». (Castro Argüelles et al., 2008, p. 308).
Dicho proyecto, que estuvo en estudio durante nada menos que cuatro años, contemplaba un sistema de Seguridad Social laboral de carácter integrador y gestión participada entre todos los actores implicados. Se trabaja también sobre el proyecto de una Escuela Nacional de Enfermeras Visitadoras, que no terminará de arrancar debido a la inestabilidad del régimen republicano.
«Es cierto que no se implantó la Ley, solo llegó a elaborar un anteproyecto de Ley, pero realizó una labor larga de información, debate y preparación de todos los colectivos implicados, respetando lo contenido en los convenios de la Organización Internacional de Trabajo, ratificados por España, a propuesta del Ministro Francisco Largo Caballero, por lo que estos convenios sí tuvieron repercusión en España». (Redondo Rincón, 2013, p. 220).
El 29 de septiembre de 1932, el Gobierno republicano ratifica la adhesión de España a tres importantes acuerdos internacionales, el Convenio sobre las Enfermedades Profesionales, en vigor desde el 1 de abril de 1927, y los Convenios sobre el Seguro de Enfermedad para la Agricultura y para la Industria, ambos en vigor desde el 15 de julio de 1928. Estas tres ratificaciones a otros tantos acuerdos continúan hoy en día en vigor.
En las elecciones generales de 1933, también celebradas a dos vueltas el 19 de noviembre y el 3 de diciembre, son 29 los profesionales de la Medicina elegidos para un Parlamento con 473 escaños. De ellos, hay al menos 23 en candidaturas republicanas o socialistas.
En 1933, la Subsecretaría de Sanidad y Beneficencia se transfiere al Ministerio de Trabajo, que pasa a denominarse Ministerio de Trabajo y Previsión Social. Se crea el Instituto Nacional de Sanidad agrupando el Instituto Nacional de Higiene, el Instituto de Farmacobiología, la Comisión de Investigaciones Sanitarias y la Escuela Nacional de Sanidad. La Ley referente a servicios sanitarios[24] de 11 de julio de 1934, también conocida como de coordinación sanitaria, otorga competencias sobre salud a las Mancomunidades de Municipios, propone que todos los médicos pasen a formar parte de la Asistencia Pública Domiciliaria y puedan dirigir los Centros Primarios de Higiene, y reafirma la consideración de la Sanidad como un problema de Estado pero en el que deben de colaborar todas las administraciones, y transfiere además las competencias sobre sanidad desde el Ministerio de la Gobernación al Ministerio de Trabajo. También se crea el Servicio de Higiene del Trabajo.
En abril de 1933 abre sus puertas la Clínica del Trabajo como elemento continuador de las políticas de sanidad laboral que comienzan a implantarse durante el Directorio del general Primo de Rivera. Desde la inauguración de la clínica hasta su fallecimiento, es su director Antonio Oller Martínez, jefe de los Servicios Médicos del Instituto Nacional de Previsión desde 1932, organizador y presidente de la Sociedad Española de Medicina del Trabajo desde el 17 de enero de 1934.
Por estas mismas fechas se plantea la construcción de catorce Centros Secundarios de Higiene Rural (CSHR), ubicados en Arrecife-Las Palmas (Islas Canarias), Béjar (Salamanca), Cabezón de la Sal (Santander), Don Benito (Badajoz), Gijón (Oviedo), Játiva (Valencia), Peñafiel (Valladolid), Peñarroya (Córdoba), Puertollano (Ciudad Real), Tarancón (Cuenca), Ribadavia (Orense), Villagarcía de Arosa (Pontevedra), Vinaroz (Castellón) y Villarrobledo (Albacete). En algunos casos no se pasó de la fase de proyecto, muchos de ellos quedaron a medio construir por el inicio de la Guerra Civil y unos pocos fueron terminados y aprovechados para su uso inicial.
El 25 de noviembre de 1933, la Subsecretaría de Sanidad y Beneficencia pasa del Ministerio de la Gobernación al ámbito del que pronto será denominado Ministerio de Trabajo, Sanidad y Previsión. Esta es una iniciativa del Partido Republicano Radical de Alejandro Lerroux García (La Rambla, 1864-Madrid, 1949) y con ella se abandona el tratamiento policial de las epidemias, aislando a los contagiados y reprimiendo los desórdenes públicos provocados por las mismas.
La de 11 de julio de 1934 es quizá la primera ley de ámbito nacional sobre sanidad desde la de 1855 y es la más importante sobre el tema en toda la Segunda República. El desarrollo de la nueva ley se debe al médico y político leridano José Estadella Arnó (Lérida, 1880-1951), responsable de Sanidad de la Mancomunitat de Catalunya (1921-1922), senador (1923), diputado a Cortes (1931-1933), ministro de Trabajo y Previsión Social (1933-1934). La ambiciosa ley de 1934 persigue diversos objetivos, uno de ellos consiste en mejorar las condiciones laborales de los médicos, que tras once años de formación percibían salarios similares a los de serenos, guardias municipales o alguaciles. Eso cuando cobraban, porque otro de los problemas es que los ayuntamientos, responsables de la contratación de los médicos desde la ley de 1855, desatendían con demasiada frecuencia sus obligaciones. Algunos médicos titulares no habían percibido salario alguno en cinco o seis años de actividad profesional. Se calcula que la deuda de los ayuntamientos con los médicos era de unos 14 millones de pesetas en 1914 y de unos 50 millones en 1934.
«Para regularizar este aspecto del problema, y en compensación de las gratificaciones suprimidas, se establecen dotaciones, como únicos haberes a percibir por el Médico, en la siguiente escala mínima:
Primera categoría…. 4.000 pesetas.
Segunda ídem…. 3.500”
Tercera ídem….. 3.000”
Cuarta ídem….. 2.500 “
Quinta ídem…. 2.000”
Quedan suprimidas las consignaciones de 1.500 y 1.250 pesetas, por estimarlas excesivamente mezquinas para remunerar un trabajo profesional de tipo facultativo».[25]
Otro de los objetivos de la nueva ley es el de procurar mejores medios materiales a los médicos y al medio rural en general, y también se pretende desarrollar una Ley orgánica de Sanidad con la intención de crear un Ministerio de Sanidad que se dedique de manera exclusiva a estas cuestiones.
«Por el Gobierno deberá presentarse al Parlamento, en plazo breve, un proyecto de ley creando el Ministerio de Sanidad, el que deberá traer prontamente a las Cortes una nueva ley orgánica de Sanidad que articule de un modo amplio y preciso todas las actividades técnicas encaminadas al desarrollo de un plan positivo de reorganización sanitaria del país».[26]
Para evitar el enorme coste de una red sanitaria sostenida en exclusiva por el Estado, se crean mancomunidades de municipios estableciendo acuerdos entre ayuntamientos y diputaciones, con la dirección técnica y administrativa del Estado, excluyendo en un principio a las ciudades con más de 150.000 habitantes.
«Quedarán exceptuados de dicha obligación Madrid y las capitales de 150,000 habitantes y aquellas otras que, sin alcanzar dicha cifra, tuviesen, con anterioridad a la promulgación de esta Ley, sus servicios sanitarios perfectamente atendidos, a juicio de la Superioridad. Podrán, sin embargo, pertenecer a la Mancomunidad de Municipios de modo voluntario».[27]
La mayoría de los municipios españoles quedan así, en lo referente a la sanidad, subordinados al Estado, que además de coordinar y dirigir los servicios, se compromete a la construcción de hospitales y otros centros de salud dentro de un vasto plan de obras sanitarias que apenas llegó a arrancar. La ley de 1934 se encontró con la firme oposición de los que consideraban que el Estado invadía las competencias de los ayuntamientos. Además, el anunciado plan de nuevas instalaciones sanitarias no llevaba de la mano asignación presupuestaria alguna.
«La importancia de la ley coordinando los servicios sanitarios de 1934 reside no sólo en el hecho de que fuera la primera ley sanitaria de envergadura nacional aprobada por las Cortes en casi 80 años, sino en que fue la ley sanitaria de mayor envergadura de toda la República. En teoría, significó el primer paso hacia la creación de un Ministerio de Sanidad, una meta tanto de los republicanos como, desde hacía mucho tiempo, de los médicos. Más aun, la reforma del 34 tenía como finalidad no sólo el suministro de un servicio sanitario a los pobres, sino la creación de un sistema público para todos los ciudadanos». (Townson, 2005, p. 32).
Durante la Segunda República fue bastante escasa la planificación y construcción de nuevos hospitales, entre los que podemos destacar el Hospital de Granada, el Pabellón Infantil Antituberculoso del Hospital Nacional de Infecciosos o el Hospital Psiquiátrico Judicial para mujeres en Alcalá de Henares. El nuevo Gobierno de octubre de 1934, la huelga general declarada por el PSOE, la Revolución de Asturias y la proclamación independentista de Cataluña hacen imposible la aprobación de la esperada Ley orgánica de Sanidad.
«Durante los meses posteriores a las sublevaciones de octubre de 1934, el gobierno estuvo absorbido no sólo por la represión sino por sus propias diferencias sobre la naturaleza y la magnitud de la misma. Además, la derecha se aprovechó de la radicalización del ambiente político para perseguir su agenda contrarreformista con más empuje que nunca, lo que acentuó aún más las divisiones dentro de la mayoría gobernante entre las fuerzas centristas y derechistas. Como consecuencia de ello, los partidos centristas se encontraban a la defensiva, con poco margen de maniobra para poder avanzar en sus aspiraciones reformistas. De hecho, en noviembre del 34 se suspendió la aplicación de la ley de Coordinación Sanitaria durante cuatro meses mientras que el gobierno intentaba abordar las consecuencias de los levantamientos del mes anterior. Aunque se recuperó el espíritu reformista del centro bajo el gobierno fugaz de abril a mayo de 1935, que se formó en contra de la voluntad de la derecha, una vez que ésta alcanzó -por primera vez en la República- la mayoría gubernamental en mayo del 35, era difícil ver cómo los radicales podrían llevar a cabo su reforma sanitaria, sobre todo dado que el nuevo ministerio de Hacienda, Joaquín Chapaprieta, estaba empeñado en reducir drásticamente el gasto público». (Townson, 2005, p. 35).
Se promulga la Ley dictando normas para remediar el paro involuntario[28], que intenta luchar contra el desempleo creciente planteando medidas de choque como la realización de obras públicas.
«A propuesta de la Junta del Paro, el Consejo de Ministros, en casos excepcionales de crisis agudas que se produzcan en comarcas en donde no exista ninguna obra proyectada ni aprobada, podrá promover los expedientes correspondientes para que, con toda urgencia, se proyecten, aprueben y ejecuten obras distintas de las que figuran en las relaciones indicadas para la comarca afectada por el paro.
Por el Consejo de Ministros podrá autorizarse, además de las obras anteriormente citadas, la aceleración de algunas otras ya contratadas por el Ministerio de Obras públicas, mediante el pago a los contratistas de los intereses correspondientes al valor de la obra adelantada».[29]
En 1935 nace el Patronato de Lucha contra la Silicosis, una enfermedad especialmente grave en España por la gran cantidad de personas empleadas en la minería, dependiente de la Dirección General de Minas y Combustibles, y financiado en parte por la patronal. También se producen importantes cambios en la lucha contra la tuberculosis durante el bienio radical-cedista, entre los meses de noviembre de 1933 y marzo de 1936.
«Pero el cambio legislativo más importante de esta etapa se produjo el 29 de agosto, con la nueva organización de la lucha antituberculosa oficial, que abarcaba todos los aspectos de la misma: estructura ejecutivo-administrativa, personal, medidas de aplicación general y de profilaxis infantil, dispensarios y sanatorios antituberculosos, y normas de régimen interno. Esta reforma parte de una clara expresión de incapacidad del Estado para afrontar el problema tuberculoso con ciertas garantías, exactamente por la misma razón que venía siendo habitual desde los orígenes de la lucha contra la enfermedad: la simple y llana ‘falta de medios económicos’. A pesar de ‘los ímprobos esfuerzos del excelente personal especializado’, la precariedad era la nota dominante en este contexto». (Palao Ibáñez, 2017, p. 196).
En el mes de julio de 1935 se aprueba la Ley disponiendo que por el Ministro de este Departamento podrá autorizarse la constitución de Jurados mixtos para determinadas industrias[30], que intenta racionalizar y simplificar un sistema hasta ese momento confuso y en ocasiones duplicado. El presidente de los Jurados Mixtos ha de ser forzosamente un funcionario en activo o un profesional en excedencia de la carrera judicial o fiscal. Esto provoca un significativo aumento de los fallos a favor de los patronos, al bastar el criterio del Jurado para declarar justificados unos despidos por falta de carga de trabajo en las empresas, lo que aumenta de manera importante el número de expedientes que finalizan con despidos colectivos. Los Jurados Mixtos, considerados un elemento más de la lucha de clases, quedan abolidos[31] durante la Guerra Civil en la zona nacional.
«De la misma manera, podemos destacar la Ley de Jurados Mixtos, de 27 de noviembre de 1931, como primer antecedente significativo del supuesto de despido por causa económica, plasmándose de forma específica, como supuesto de despido no imputable a la voluntad del trabajador, la ‘crisis de trabajo’. Así, esta Ley, en su artículo 46, cita textualmente que ‘el despido de un obrero podrá estar justificado por causas imputables al mismo o por motivos independientes de su voluntad». (Perdigones Domínguez, 2016, p. 8).
En las elecciones generales de 1936, también celebradas a dos vueltas el 16 de febrero y el 1 de marzo, son 47 los profesionales de la Medicina elegidos para un Parlamento con 473 escaños. Que sepamos, 25 republicanos, 8 socialistas, 2 comunistas y 12 conservadores.
El 26 de marzo de 1936 se crea un Comité Central para la Lucha Antituberculosa que cuenta entre sus filas con el arquitecto Rafael Bergamín Gutiérrez (Málaga, 1891-Madrid, 1970).
«Tras la victoria del Frente Popular en las elecciones de febrero de 1936, el nuevo Gobierno se lamentó de la situación de caos organizativo a la que se había visto sometida la lucha antituberculosa del Estado, a causa de ‘múltiples y contradictorias disposiciones’. Para remediarlo, el primer objetivo de los nuevos responsables sanitarios era refundir normativas y corregir todo lo que aconsejase la práctica cotidiana de las instituciones, pero se consideró que no debía llevarse a cabo sin el concurso de ‘personas de competencia bien probada y de especialización y vocación demostradas’. Por este motivo, se ordenó la creación de un Comité Central de Lucha Antituberculosa, de carácter netamente técnico, cuyo fin era asesorar a la Subsecretaría de Sanidad y Beneficencia y, sobre todo, elaborar una propuesta de organización definitiva de la lucha en el más breve plazo posible. En la práctica, esto suponía convertir en papel mojado la reforma de agosto de 1935, que quedó oficialmente sin efectos. También se disolvieron las comisiones provinciales antituberculosas». (Palao Ibáñez, 2017, p. 196).
Una de las primeras y más esperadas acciones del Frente Popular tras su victoria electoral de 1936 la constituye el Decreto relativo a la readmisión forzosa de los obreros, empleados o agentes que hubiesen sido despedidos por sus ideas o con motivo de huelgas políticas a partir de 1° de enero de 1934[32].
«Deseoso el Gobierno de poner término al estado de violencia producido por los hechos políticos y sociales que han perturbado el país durante este tiempo, y buscando la concordia y solidaridad nacionales que debe ser lograda con la práctica de una política de pacificación, no ha de omitir medio ni recurso alguno para que desaparezcan las causas de antagonismo e incertidumbre en la vida del trabajo, restableciendo entre todas las clases la normalidad y la confianza».[33]
El 4 de noviembre de 1936 se crea el Ministerio de Sanidad y Asistencia Social, que tuvo a su frente por vez primera a una mujer en España como ministra, Federica Montseny Mañé (Madrid, 1905-Toulouse, 1994), anarquista miembro de la Confederación Nacional del Trabajo (CNT). Federica Montseny estuvo apenas seis meses a cargo del Ministerio, entre noviembre de 1936 y mayo de 1937, y trabajó en numerosos proyectos que no llegaron a ver la luz: primer proyecto de ley de aborto, liberación de las prostitutas, hogares de acogida para la infancia, comedores para las mujeres embarazadas y un listado de profesiones que podrían ser reservadas a personas con diferentes minusvalías.
En julio de 1937, tras la llegada a la Presidencia del Consejo de Ministros del político del PSOE y doctor en Medicina Juan Negrín López (Las Palmas de Gran Canaria, 1892-París, 1956), desaparece el Ministerio de Sanidad y Asistencia Social[34], pasando las competencias de sanidad al Ministerio de Instrucción Pública y Sanidad y las de asistencia social al Ministerio de Trabajo y Asistencia Social. El nuevo ministro de Instrucción Pública y Sanidad es el miembro del Partido Comunista de España (PCE) Jesús Hernández Tomás (Murcia, 1907-México DF, 1971) y el de Trabajo y Asistencia Social es uno de los fundadores de Esquerra Republicana de Catalunya (ERC), Jaume Aiguadé i Miró (Reus, 1882-México DF, 1943). El farmacéutico José del Río Rodríguez (¿?-Sotillo de la Adrada, 1988), de Unión Republicana, es, como consejero de Instrucción Pública, el último equivalente a un ministro de Instrucción Pública y Sanidad de la Segunda República, entre el 5 y el 31 de marzo de 1939 y ya dentro del Consejo Nacional de Defensa presidido por el general José Miaja Menant (Oviedo, 1878-México DF, 1958).
«No podemos saber las posibilidades que la República hubiera tenido de organizar y desarrollar la sanidad española. Lo que sí parece factible afirmar es que empezaban a darse en la España Republicana unas condiciones como para que, al menos, se formularan algunos de los principios fundamentales de un nuevo modelo de sistema sanitario; la presencia de un movimiento obrero potente y organizado, unas fuerzas de izquierda suficientemente representadas en el Parlamento, un cierto número de profesionales dispuestos a llevar la sanidad hasta los últimos y más modestos pueblos de la patria –tal y como se formuló en el Primer Congreso Nacional de Sanidad de 1934-, y sobre todo, unas condiciones económicas y sociales que algunos autores han llegado a calificar como propias de lo que más tarde sería denominado Estado de Bienestar». (Huertas, 2000, p. 36).
Se sigue legislando sobre los accidentes de trabajo, todavía muy numerosos y considerados con frecuencia fruto de la fatalidad y no de la falta de previsión o las imprudencias, con este fin se aprueba el Decreto relativo al texto refundido de la legislación de accidentes del trabajo en la industria.[35]
La joven república española sufre, incluso durante los años previos a la guerra, de una inestabilidad crónica, acosada constantemente desde diversas instituciones y estamentos de la propia sociedad española, desde sectores conservadores pero también desde algunos partidos y movimientos socialistas, comunistas y anarquistas; revoluciones proletarias, golpes militares monárquicos y levantamientos nacionalistas. Para socialistas, comunistas y anarquistas, se trata de una república burguesa que no colma sus aspiraciones, sin duda alguna no es esta la república de trabajadores y campesinos que tanto anhelaban. Para derechistas y conservadores se trata de una república sectaria, atea y anticlerical que se atreve a poner en duda cuestiones vitales como la propiedad privada.
Pero la República también sufre de una debilidad intrínseca que la hace tremendamente vulnerable en base a sus propios errores. Durante sus apenas ocho años de existencia, la II República Española tuvo casi treinta gobiernos distintos. Por ejemplo, los diferentes ministerios de Trabajo tuvieron diecisiete titulares diferentes[36]. Incluso los ministerios del ramo tuvieron diversas denominaciones diferentes y tomaron o dejaron competencias en un periodo de apenas ocho años de duración.
Los diferentes ministros de Trabajo ejercieron su cargo durante los siguientes periodos: abril 1931-septiembre 1933, septiembre-octubre 1933, octubre-diciembre 1933, diciembre 1933-octubre 1934, octubre 1934-abril 1935, abril-mayo 1935, mayo- diciembre 1935, diciembre 1935, diciembre 1935-febrero 1936, febrero-mayo 1936, mayo-julio 1936, julio 1936, julio-septiembre 1936, septiembre-noviembre 1936, noviembre 1936-mayo 1937, mayo 1937-agosto 1938, agosto1938-marzo 1939, marzo 1939.
Durante la Segunda República estas fueron las sucesivas denominaciones del ministerio: Ministerio de Trabajo y Previsión (1931-1933), Ministerio de Trabajo y Previsión Social (1933-1934), Ministerio de Trabajo, Sanidad y Previsión Social (1934-1935), Ministerio de Trabajo y Justicia (1935), Ministerio de Trabajo, Justicia y Sanidad (1935-1936), Ministerio de Trabajo, Sanidad y Previsión (1936), Ministerio de Trabajo y Previsión (1936-1937), Ministerio de Trabajo y Asistencia Social (1937-1939), Ministerio de Trabajo (1939).
Se decretaron durante el periodo republicano 21 estados de Prevención, 23 estados de Alarma y 18 estados de Guerra. La República sufrió además el golpe de Estado del 10 de agosto de 1932, dirigido por el general José Sanjurjo Sacanell (Pamplona, 1872-Cascaes, 1936), la llamada Revolución de Asturias en octubre de 1934 auspiciada por el PSOE y la UGT con la participación del PCE, la CNT y la Federación Anarquista Ibérica (FAI), y la proclamación del Estat Català por parte de la Generalitat de Catalunya gobernada por ERC el 7 de octubre de 1934. Además, el país sufrió entre 1931 y 1936 más de 4.000 huelgas.
El 13 de julio de 1936, días antes del inicio de la Guerra Civil, se aprueba la Ley relativa a enfermedades profesionales[37], que fija 22 grupos de enfermedades profesionales y obliga a los empresarios a asegurar a sus trabajadores contra los riesgos de incapacidad permanente o de muerte por causas profesionales. Esta ley no llegará a aplicarse nunca.
También se aprueba la Ley modificando la de 25 de junio de 1935 relativa al paro obrero[38], que supone la ampliación en tres epígrafes sobre la norma anterior. Estas dos son las últimas iniciativas legislativas acerca de prestaciones sociales dictadas antes del inicio de la Guerra Civil por parte del Gobierno de la Segunda República y no llegaron a entrar en vigor.
«Sí, somos hijos del terruño y aledaños del carro, ahora tractor. Vienes a Madrid y te parece que todos los españoles son oficinistas. Y no señor, lo más de España es labradora, que apenas sabe leer y escribir, que dice que cree en Dios y no va a la iglesia y piensan que la monarquía se diferencia de la república porque en ésta el rey va de paisano». (García Pavón, 2001, pp. 53-54).
[1] Gaceta de Madrid núm. 147 de 27 de mayo de 1931.
[2] Gaceta de Madrid núm. 177 de 26 de junio de 1935.
[3] Gaceta de Madrid núm. 177 de 26 de junio de 1935.
[4] Gaceta de Madrid núm. 147 de 27 de mayo de 1931.
[5] Decreto disponiendo sea de ocho horas diarias la duración máxima legal de la jornada de trabajo. Gaceta de Madrid núm. 183 de 2 de julio de 1931.
[6] Gaceta de Madrid núm. 188 de 7 de julio de 1931.
[7] Gaceta de Madrid núm. 188 de 7 de julio de 1931, p. 187.
[8] Gaceta de Madrid núm. 164 de 13 de junio de 1931.
[9] Gaceta de Madrid núm. 286 de 12 de octubre de 1932.
[10] Constitución de la República Española. Título Preliminar, Disposiciones Generales, artículo 1º, p. 1.
[11] Constitución de la República Española. Título Tercero, Derechos y deberes de los españoles, Capítulo Primero, artículo 46, pp. 13-14.
[12] Ley relativa al divorcio. Gaceta de Madrid núm. 71 de 11 de marzo de 1932. Derogada por la Ley de 23 de septiembre de 1939 relativa al divorcio, BOE núm. 278 de 5 de octubre de 1939. Derogada a su vez por la Ley 30/1981, de 7 de julio, por la que se modifica la regulación del matrimonio en el Código Civil y se determina el procedimiento a seguir en las causas de nulidad, separación y divorcio. BOE núm. 172 de 20 de julio de 1981. Reformada en 2005 y 2015.
[13] Diario de Sesiones de las Cortes Constituyentes de la República Española, tomo III, núm. 48, sesión celebrada el día 1 de octubre de 1931.
[14] El resultado de la votación fue de 161 votos a favor, 121 en contra y 188 abstenciones.
[15] Se presentaron propuestas para aprobar el voto femenino en 1877, para madres cabezas de familia, 1907, para mujeres mayores de edad, y 1919, también para todas las mujeres mayores de edad. Ninguna de ellas prosperó.
[16] La Sanidad en la República. Dos años de gestión. Ministerio de la Gobernación. Madrid, 1933.
[17] Publicada como Accidentes del trabajo en agricultura. Ed. Calpe. Madrid, 1921.
[18] Ley de Contratos de Trabajo de 21 de noviembre de 1931. Gaceta de Madrid núm. 326 de 22 de noviembre de 1931.
[19] Gaceta de Madrid núm. 326 de 22 de noviembre de 1931, p. 1.135.
[20] Orden relativa al personal sanitario subalterno que existirá en los establecimientos psiquiátricos públicos y privados. Orden aprobando el programa para obtener el certificado de aptitud de enfermero psiquiátrico. Gaceta de Madrid núm. 141 de 20 de mayo de 1932.
[21] Gaceta de Madrid núm. 266 de 22 de septiembre de 1932.
[22] Gaceta de Madrid núm. 326 de 22 de noviembre de 1931.
[23] Ley 8/1980, de 10 de marzo, del Estatuto de los Trabajadores. BOE núm. 64 de 14 de marzo de 1980.
[24] Gaceta de Madrid núm. 196 de 15 de julio de 1934.
[25] Gaceta de Madrid núm. 196 de 15 de julio de 1934, p. 541.
[26] Gaceta de Madrid núm. 196 de 15 de julio de 1934, p. 543.
[27] Gaceta de Madrid núm. 196 de 15 de julio de 1934, p. 538.
[28] Gaceta de Madrid núm. 177 de 26 de junio de 1935.
[29] Gaceta de Madrid núm. 177 de 26 de junio de 1935, p. 2.443.
[30] Gaceta de Madrid núm. 198 de 17 de julio de 1935.
[31] Decreto sobre suspensión de los jurados mixtos y tribunales industriales y creación de la Magistratura del Trabajo. BOE núm. 589 de 3 de junio de 1938.
[32] Gaceta de Madrid núm. 61 de 1 de marzo de 1936.
[33] Gaceta de Madrid núm. 61 de 1 de marzo de 1936, p. 1.762.
[34] Gaceta de Madrid núm. 187 de 6 de julio de 1937.
[35] Gaceta de Madrid núm. 286 de 12 de octubre de 1932.
[36] Juan Lluhí Vallescá (en dos ocasiones, 2 meses + 1’5 meses), Francisco Largo Caballero (2’5 años), Ricardo Samper Ibáñez (1 mes), Carles Pi i Sunyer (2 meses), José Estadella Arnó (10 meses), José Oriol Anguera de Sojo (7 meses), Eloy Vaquero Cantillo (1 mes), Federico Salmón Amorín (7 meses), Alfredo Martínez García-Argüelles (15 días), Manuel Becerra Fernández (1’5 meses), Enrique Ramos Ramos (2 meses), Bernardo Giner de los Ríos (1 día), José Tomás Piera (2 meses), Anastasio de Gracia Villarrubia (6 meses), Jaume Aiguadé Miró (2’5 meses), Josep Moix i Regàs (7 meses) y Antonio Pérez García (15 días).
[37] Gaceta de Madrid núm. 197 de 15 de julio de 1936.
[38] Gaceta de Madrid núm. 197 de 15 de julio de 1936.
