Antecedentes del subsidio familiar en España: Bartolomé Quetglas y Gaya.
El camino hacia los seguros sociales se inicia en el franquismo social con la creación del subsidio familiar. Se parte de un concepto básico de solidaridad que se haya en la protección mutua que se concedían padres e hijos en épocas de incertidumbre y miseria. Hasta el siglo XVIII las familias recibían ayuda de instituciones religiosas o asociaciones profesionales. Esta ayuda no se fundamentaba en el poder ejecutivo de la ley, puesto que no existía en este sentido, sino en la costumbre. La progresiva ruptura en Europa con el Antiguo Régimen supuso la aparición germinal y muy primaria del Estado como sustituto de viejas instituciones de solidaridad colectiva.
El proceso de industrialización puso de manifiesto la falta de regulación en el ámbito laboral y cómo el liberalismo económico dejaba al trabajador en una situación menos privilegiada que la del patrono. Fueron primeramente las iniciativas privadas de tipo filantrópico y caritativo las que intentaron suplir las deficiencias humanas de este liberalismo manchesteriano imperante. Estas iniciativas fueron sustituidas o complementadas por organizaciones asistenciales comunitarias que facilitaron ayudas a los necesitados. Los obreros, ante las situaciones cada vez más acusadas de necesidad, fundaron los primeros socorros mutuos. Fue a finales del siglo XX cuando la Alemania bismarckiana marcó el gran hito en la evolución de la seguridad social ante el infortunio del trabajador con el seguro de enfermedad (1883), el seguro de accidentes (1884) y el de invalidez y vejez (1889). Los primeros pasos del siglo XX fueron titubeantes y se movieron dirigidos, al menos en parte tras la Primera Guerra Mundial, por la necesidad de coartar las pretensiones de implantar un nuevo modelo de sociedad de tintes soviéticos. Pese a ello no será hasta el final de la Segunda Guerra Mundial, con la Carta del Atlántico y su afán por abarcar todo el campo de lo social, cuando se den los primeros pasos para crear lo que se ha venido denominando estado de bienestar. En esta línea de creación de instituciones de protección de lo social e intentando encarar la cuestión social se encuadra el nacimiento, en plena Guerra Civil, del subsidio familiar.
En torno a la evolución que conduce a los subsidios familiares afirma Rebollo González que las primeras leyes se caracterizaron por su protección a los económicamente débiles; después evolucionaron hasta el campo laboral para universalizar finalmente la prestación.[i] Según Luis Jordana de Pozas,[ii] el origen más primitivo de los sobresueldos para finalidades familiares está en los que las administraciones de varios Estados europeos concedieron a sus funcionarios en tiempos de la Primera Guerra Mundial. Lo que inicialmente tuvo un carácter coyuntural, se convirtió por iniciativa del Estado en una primera iniciativa que constituiría un ejemplo para la clase patronal.
En el ámbito nacional la iniciativa privada da sus primeras muestras de interés por la cuestión del sobresueldo de finalidad familiar a principios del siglo XX.[iii] En 1904, la Compañía de Hierro del Norte estableció un humilde socorro para las familias más numerosas de su personal con sueldo inferior a 3.225 pts. En 1916, la Junta de Riegos del Alto Aragón promovió un modesto sobresueldo familiar para sus trabajadores. Una larga lista de empresas tomó iniciativas más o menos semejantes. Por supuesto, se mantuvieron todas ellas dentro de la iniciativa privada, inspirada en líneas generales por un afán filantrópico y un espíritu caritativo-benéfico de raigambre católica muy lejano de lo que sería en el futuro el establecimiento de un sistema de subsidios familiares obligatorios o un sistema de cajas de compensación, todavía privadas, que pudiera considerarse como una fase intermedia entre la iniciativa privada de empresas como la Compañía de Hierro del Norte y el régimen obligatorio de subsidios familiares establecido el 18 de julio de 1938.
La génesis del subsidio familiar privado en España, pero basado en un sistema de cajas de compensación, tiene entre uno de sus más destacados precursores a Bartolomé Quetglas Gaya. Sacerdote y sociólogo mallorquín, vino al mundo en Felanitx (Mallorca) un 19 de enero de 1900, falleciendo el 20 de enero de 1964. Ordenado sacerdote el 14 de junio de 1924, cursó estudios eclesiásticos en el Seminario Diocesano y Magisterio en la Escuela Normal de Maestros de Baleares. La referencia a Bartolomé Quetglas y su obra parece obligada dado que su proyecto en favor de un sueldo verdaderamente familiar fue el primero que se llevó a cabo en España desde la iniciativa privada y a imitación de las cajas de compensación de belgas y franceses. Influido por el funcionamiento de las antiguas instituciones gremiales, por un pasado medieval en el que la Iglesia era un factor de peso en la vida social y política, por los escritos de P. A. Vicent y sobre todo por las encíclicas de León XIII y Pío XI, promovió un sistema germinal de subsidios familiares como método para difundir en España la doctrina social de la Iglesia católica con una finalidad tanto social como moral. La concepción que Quetglas tenía de los subsidios familiares venía marcada por un cierto tono paternalista, por consideraciones de tipo moral propias de una fase del desarrollo del subsidio familiar, previo al 18 de julio de 1938, en que este más que entendido como un derecho era visto como una saludable acción fraternal de los empresarios.[iv]
La convicción de que, mientras el Estado no actuase para otorgar a la familia española un nivel de vida digno, era necesario crear un marco de protección para el obrero (padre de familia) que comenzara por la concesión de un salario suficiente para el sustento propio y el de la familia, llevó a Bartolomé Quetglas al estudio de instituciones de carácter privado en el extranjero que sirvieran para tales fines. La labor del padre Quetglas se centró en primera instancia en el estudio de las cuestiones de tipo técnico relacionadas con los mecanismos institucionales creados en el extranjero con el fin de otorgar a la unidad social básica, la familia, un salario familiar en todo momento atento a sus necesidades específicas y al número de descendientes dependientes del cabeza de familia.
Según Juan Bestard Comas,[v] entre 1930 y 1945 se encuentra el período más fructífero de la vida de Quetglas como precursor, al menos en parte, de lo que con el paso del tiempo será el subsidio familiar de régimen obligatorio. No carente de un cierto tinte apologista con el que Bestard describe la figura de su homenajeado, la figura del P. Quetglas puede presentarse como la de un auténtico precursor de un salario familiar que se materializó en las primeras cajas compensadoras de cargas familiares en Mallorca, Salamanca y Ávila. Por otra parte, hay que señalar que esta obra de Bestard constituye una especie de acto de desagravio para un hombre que inició en España la labor de extensión del subsidio familiar sustentado privadamente por los empresarios y que se vio defenestrado por el Ministerio de Trabajo. A pesar de ello, pero nunca olvidando el carácter hagiográfico del texto de Bestard, la referencia a Quetglas es absolutamente necesaria para constatar la dificultad con que en España se abrían paso las tendencias imperantes en Europa.
El inicio de su proyecto benéfico-asistencial comenzó con visitas a Francia y Bélgica para documentarse sobre los subsidios familiares en estos países, tras lo cual dio comienzo en España una campaña propagandística centrada primeramente en sus artículos sobre el salario familiar en junio de 1932 en el Correo de Mallorca. Publicados sus artículos en el semanario Acción Social, de la Unión de Derechas, y en la sección sobre libros y revistas de la revista La Paraula Cristiana, persiste en su labor de divulgación a través de todos los medios a su alcance. La inestimable ayuda de Andrés Buades Ferrer, patrono mallorquín y presidente de la Unión Diocesana de Hombres de Acción Católica sería definitiva para llevar a buen puerto su primer proyecto de caja compensadora en Mallorca. Así, en la Asamblea de Cuestiones Sociales, organizada por la Juventud Obrera Católica en Vitoria en julio de 1933, Quetglas propuso que se implantasen las cajas de compensación, teniendo como modelo de orientación el caso francés y belga. Su propuesta tenía como base los artículos publicados en el “Correo de Mallorca” según reconoce el propio P. Quetglas.[vi]
Su labor se centraba en la divulgación de la doctrina vaticana en torno a la cuestión social, buscando la adhesión de aquellos grupos privados que, como los empresarios imbuidos por el mensaje cristiano, sintieran la necesidad de explicitar su ansia de solidaridad y fraternidad con el obrero español por medio de la institución de un subsidio familiar que superara la desatención en que el Estado mantenía a las familias obreras, en cuanto a la adecuación de sus necesidades como núcleo familiar y sus salarios, fruto de una prestación con base en el trabajo individual.
Relata el P. Quetglas[vii] las dificultades para el nacimiento de un sistema de subsidios familiares y las trabas con que se encontró. Así, en diciembre de 1933 cuenta como algunos miembros de Acción Cristiana, concejales del municipio de Palma de Mallorca presentaron una propuesta al ayuntamiento para introducir un sistema de ayuda familiar entre los trabajadores del municipio. La proposición fracasó. Sin embargo, la labor divulgadora del P. Quetglas siguió adelante. En mayo de 1934 presentó una ponencia en la Asamblea Sacerdotal del Santuario de Lluch; en noviembre y diciembre del mismo año dirigió un curso social para sacerdotes, cinco cursos sociales para obreros y un curso social para patronos llevado a cabo por la Unión Diocesana de Hombres de Acción Católica presidida por Andrés Buades.
Los proyectos de Quetglas se materializaron el 13 de junio de 1935 con la fundación de la primera caja compensadora de derecho privado en Palma de Mallorca. En marzo había fundado, también en Palma de Mallorca, el Círculo Empresarial de Estudios Sociales, inspirado en la doctrina de la encíclica Quadragésimo Anno sobre la remuneración del obrero y la vida social en concordancia con la ley evangélica. Presentados y aprobados los estatutos de su caja al Gobierno Civil y pasado el trámite de conformidad con la Ley de Asociaciones de 1887, nacía en España la primera caja de compensación de derecho privado, denominada Caja Compensadora de Cargas Familiares. “La nueva asociación conforme rezaba el reglamento se inspiraba en los principios de justicia social contenido en la encíclica Quadragésimo Anno del Papa Pío XI relativos al sistema de remunerar el trabajo, y tenía por objeto primordial inmediato, establecer el sistema de subsidios familiares a favor de los obreros, cabezas de familia”.[viii]
No son absolutamente originales los intentos de Quetglas. Con las características ya mencionadas de las empresas que por iniciativa privada conceden mejoras de tipo familiar, el 3 de julio de 1935 la Caja de Ahorros y Monte de Piedad de Cáceres estableció un subsidio familiar consistente en la elevación del salario un 5% en los casos en que el empleado estuviese casado y viviese con su cónyuge y otro 1% por cada hijo menor de 23 años de edad.[ix]
Lo cierto es que, aunque muy primariamente, se habían colocado los primeros cimientos del sistema de subsidios familiares. Un sistema de base caritativo-benéfico, fundado en la fraternidad empresarial para con el obrero y que entendía la institución del subsidio familiar no como un derecho de aquel sino como un derecho del patrono a desarrollar su deseo de caridad cristiana proyectando la misma sobre las familias más necesitadas por el carácter numeroso de su prole.
En agosto de 1935 Quetglas viajó a Mons, Brujas, Bruselas, Lille, Aviñón, Lyon y París. Su decantación por el modelo francés y belga vino motivada porque fueron estos dos países los que más tempranamente establecieron algún tipo de prestación cuyo baremo se determinaba por la carga familiar del asalariado y no por su rendimiento personal. León Harmel era el prototipo de empresario francés seguido por Quetglas. Su mérito fue crear en 1891 la denominada Caisse de Famille en la fábrica de su propiedad con el objetivo de establecer un salario de tipo familiar. La experiencia posterior en torno al desarrollo de los sistemas de subsidios familiares da luz al fracaso parcial de un sistema que como el de Harmel difícilmente prosperaría más que en establecimientos empresariales de mayores dimensiones y prosperidad económica garantizada.[x]
En 1918 aparecieron las cajas de compensación. Eran asociaciones constituidas por entidades patronales cuyo fin era repartirse entre las mismas la carga de los subsidios familiares pagados a su personal. Bestard las define como “asociaciones de empresas que aportan a una Caja común cantidades proporcionales, ya al número de sus obreros, ya al volumen de sus operaciones, al objeto de que la Caja entregue, a los asalariados que trabajan en las empresas asociadas, subsidios familiares”.[xi] En torno a esta cuestión Aznar define el subsidio familiar en las manos de la Caja de Compensación como “un seguro en favor de los patronos contra el riesgo de tener obreros con más hijos que el promedio de la familia obrera habitual”.[xii] Permitían conservar el principio de que a igual trabajo, igual remuneración, pero posibilitaban que los patronos pudieran entregar una cuota proporcional al número de sus trabajadores, a la nómina que les abonaran y que en función de esto la Caja pudiera repartir entre los empleados de las diversas empresas que a ella se afiliasen un subsidio que tendría siempre un carácter más simbólico que significativo para la economía de la unidad familiar.
Son varios los grandes problemas del sistema de cajas de compensación de iniciativa privada. En primer lugar, por el carácter de su iniciativa tenían su origen únicamente en el empresariado, lo cual suponía una carga importante que podría dejar en la ruina a las empresas que pretendieran implantar este sistema. En segundo lugar, el Estado no intervenía de ninguna manera, siendo este el más beneficiado, dado que las familias le nutrirían de consumidores, de brazos, de soldados o de contribuyentes.[xiii] En tercer lugar, las cajas de compensación estaban expuestas al rumbo que tomara la economía general o la empresa como a la, fluida o no, relación del empresario con sus trabajadores. Por otra parte, dada la libertad de afiliación, solo los empresarios que lo deseasen se afiliarían, bien por el sentido filantrópico de deber social o por el temor a que la escasez de recursos de sus empleados les llevase a la huelga. El fallo más importante de este sistema libre estaba en que el derecho a un salario suficiente tenía su garantía en un régimen de libertad que solo por la vía de la generosidad y la misericordia empresarial podía funcionar. Estaríamos por tanto más cerca de la institución privada de beneficencia que del seguro social. En el caso español la búsqueda de una mayor garantía conduciría, como en el extranjero, al establecimiento de un sistema de seguro social como el que nació con el régimen del 18 de julio de 1938.
En el extranjero los franceses fueron los pioneros en la creación de esta institución. Habían alcanzado a la altura de 1932 las 255 cajas. Deplora Severino Aznar[xiv] el caso francés pese a su carácter pionero porque pretendía estimular artificialmente la producción humana para la creación de mano de obra, dado el imperante neomalthusianismo en aquel país. El patrono francés, haciendo gala de su chauvinismo, servía a su patria dando facilidades para la expansión de la prole, base de la creación de soldados, trabajadores y contribuyentes. En 1918 se fundaba la primera caja de compensación en Isère, denominada caja de compensación de los mecánicos, caldereros y fundidores de Isère. El proyecto fue iniciado en 1916 por el empresario M. Romanet. Consciente de los problemas que suponía el problema de la libre concurrencia en la economía moderna y la incidencia en los costos de producción, fruto de la concesión de sobresueldos familiares por iniciativa privada e individual de los empresarios, ideó un sistema de reparto de las cargas entre las diversas explotaciones por medio de una asociación formada por las empresas que concediesen esa mejora.
Siguieron a los franceses los belgas, que fundaron sus primeras Cajas en 1922. En el caso belga, las cajas tenían una base de tipo regional o profesional y fueron creadas por asociaciones patronales cuyo ideal era la compensación de cargas, ya ensayada en Francia, y el establecimiento de asociaciones sin afán lucrativo con modalidades de funcionamiento, prestaciones y cotizaciones muy diversas.[xv] A pesar de ello fueron los belgas los que primero establecieron un sistema de subsidios obligatorios por medio de la Ley de 4 de agosto de 1930. Anteriormente la Ley de 14 de abril de 1928 había impuesto a las empresas, concesionarios de trabajos públicos o de suministros al Estado la obligación de integrarse en el régimen de subsidios familiares. Francia adoptó un sistema similar por medio de la Ley de 11 de marzo de 1932.
Dentro de esta línea de obligatoriedad que se plasma primeramente en el caso belga y francés, hay que señalar la incidencia que tuvieron las asambleas de la Asociación Internacional para el Progreso de Viena, Ginebra y París, entre 1927 y 1929. De estas asambleas saldría el empuje y la justificación para el establecimiento del seguro familiar.[xvi] Pretende Aznar (o así lo refleja en sus obras) constituirse en generador intelectual del sistema de subsidios familiares obligatorios en el ámbito europeo. Afirma que en la Conferencia Internacional del Trabajo de 1925 en Ginebra fue donde se pusieron las bases intelectuales del subsidio familiar. Dicha conferencia creó una sección de delegados con el fin de discutir las normas generales de los seguros sociales. Y afirma Aznar que fue en ella donde él expuso la necesidad de añadir otro nuevo seguro que correspondiera a un riesgo diferente como era para el trabajador el no tener un salario suficiente para vivir, por tener hijos. No está de más reconocer, como ya se ha indicado, que el mencionado autor, junto a Luis Jordana, fue el artífice fundamental del subsidio familiar en España.
La figura de Quetglas llegó a despertar el interés de don Ángel Herrera Oria, entonces presidente de la Junta Central de Acción Católica Española, que en mayo de 1936 le llamó para dar a conocer, por medio de una serie de conferencias, los resultados de la caja compensadora de Palma de Mallorca. Tras una de estas conferencias ante la clase patronal, relata Quetglas como algunos patronos se acercaron a él para manifestarle la intención de fundar una caja semejante a la de Mallorca; solo la circunstancia del comienzo de la guerra evitó dicho proyecto.
No se puede obviar el hecho de que los resultados fueron de unas dimensiones bastante modestas. Los patronos otorgaban libremente a la caja tres pesetas al mes por cada trabajador a su cargo, entregando la caja a los obreros de las empresas a ella adscrita un reparto de diez pesetas mensuales por cada hijo que tuvieran a su cargo menor de 14 años a partir del segundo.[xvii] De 1935 a 1938, fecha del cese de sus actividades, llegaron a repartirse 449.420 pts., para un total de 620 empresas afiliadas y 1.774 cabezas de familia. No se puede obviar tampoco la influencia de la guerra en el desarrollo y funcionamiento de la caja de Mallorca. Una forma propagandista de luchar contra la cuestión social llevó a las autoridades locales del bando franquista a potenciar la afiliación patronal a la caja del P. Quetglas. Y así, como este señala,[xviii] el Gobernador de Baleares publicó el 13 de febrero de 1937 en el Boletín Oficial de la provincia una circular en la que recomendaba a los empresarios que se inscribieran en la caja de Quetglas con la advertencia de que sería considerada como una deslealtad y una falta de patriotismo al Movimiento Nacional la no adscripción a dicha labor social. A finales del año 1936 se estableció en Mallorca la Organización Nacional Sindicalista dirigida por Ladislao López Bassa. Desde esta, el mencionado Bassa promovió la obligación moral del empresariado mallorquín de elevar en una pequeña cantidad (diez céntimos diarios) el sueldo a los empleados, reclamando para el Movimiento Nacional una preocupación por la cuestión social y en concreto por el cuidado de la familia por medio de un salario que tuviera como referencia el peso de la prole en el núcleo familiar.
La labor de Quetglas tuvo como corolario su marcha a Salamanca en junio de 1937, en plena Guerra Civil, y su entrevista el 2 de julio del mismo año con Franco. Indudablemente la marcha de López Bassa a Salamanca y su nombramiento como secretario general del Movimiento influyeron de forma directa en la formación de un núcleo de personalidades que proyectarían desde ámbitos institucionales variados un programa para afrontar la denominada cuestión social. Si consideramos la breve referencia que Quetglas y Gaya hace de su conversación con Franco,[xix] podemos observar la importancia que para el bando vencedor de la Guerra Civil tenía el afrontar la cuestión social con un programa de justicia social que presentase a la España vencedora como garante de las futuras conquistas sociales que el productor español demandaba ante un Estado que ni mucho menos llegaba al rango de benefactor. Fruto de este encuentro nació su nombramiento como delegado nacional del Secretariado para la creación de Cajas de Subsidios Familiares.
Comenzó su labor fundando la segunda caja compensadora española en Salamanca en julio de 1937, siendo sus estatutos semejantes a la del Palma de Mallorca e incluyendo variaciones tanto en la cuota patronal como en la escala de subsidios. Los resultados después de cuatro meses de actividad daban cuenta del reparto de 40.000 pts. distribuidas entre un total de 841 cabezas de familia.
A partir de noviembre de 1937 promovió la fundación de cajas similares en Vizcaya y Ávila. La primera quedó constituida el 19 de agosto de 1937 y la segunda a finales de noviembre del mismo año. En su talante y forma de operar persistía la exaltación de aquellos empresarios guiados por principios caritativos que contribuían en cierta medida a la paz social por medio de su actitud dadivosa en esa parte de España que proponía, de mano de Franco y la Falange, una revolución en lo social.
La Ley de 18 de julio de 1938 vaciaba de sentido las cajas compensadoras de derecho privado al establecer un régimen obligatorio. A finales de diciembre de 1938 dejaron de funcionar las de Salamanca y Ávila, y en enero de 1939 la de Palma de Mallorca. Sin embargo, la labor propagandista de esta institución y su conocimiento basado en la experiencia de sus cajas pioneras hicieron de Bartolomé Quetglas un hombre con un peso apreciable en el desarrollo del Régimen Obligatorio de Subsidios Familiares. En agosto de 1938, Severino Aznar Embid, director general de Previsión, llamó al P. Quetglas a Santander para varias consultas con vistas al proyecto de reglamento para la aplicación de la Ley de 18 de julio. Sus entrevistas con hombres de destacada presencia en la política de la previsión del régimen franquista como Luis Jordana de Pozas, León Leal Ramos o Inocencio Jiménez aclara la relevancia que su personalidad tuvo en el nacimiento del Subsidio Familiar Obligatorio. En octubre de 1938 volvió a ser consultado sobre el proyecto definitivo de reglamento, tras lo cual se le ofreció la dirección de la Caja Nacional de Subsidios Familiares, cargo que rechazó.[xx]
Naturaleza del subsidio familiar.
Polémica fundamental en la cuestión del subsidio familiar en los primeros años de su establecimiento fue la de si este debería basarse en un sistema de cajas de compensación obligatorias, o si por el contrario debía de otorgársele naturaleza de seguro obligatorio controlado por alguna institución dependiente del Estado. Se planteaba el problema de su naturaleza valorando si debía considerarse una retribución o un sistema de previsión social.
La solución final vino dado por el establecimiento del subsidio familiar en régimen de seguro obligatorio. No hay que olvidar que las cajas de compensación no eran otra cosa que mutualidades para el reparto de las cargas originadas por un riesgo comunitariamente compartido y que este riesgo, el de la alteración de la economía familiar fruto del aumento del número de los miembros de la familia, podía ser tratado estadísticamente, aplicándose la ley de los grandes números, base del carácter técnico del seguro. Es, por tanto, en cuanto seguro, técnicamente posible, puesto que respeta la ley de los grandes números, es decir, se aplica a grandes masas humanas que suponen un sólido soporte de sustentación; es valorable, lo cual supone que se puede saber cuántos hijos tienen las familias susceptibles de recibir dicha prestación; y es económicamente posible en la medida en que no cubre todo el valor del riesgo.
Plantea dudas sobre su carácter técnico el hecho de que el riesgo debe ser involuntario e incierto, en la medida en que en caso contrario el asegurado tendría posibilidad de desapuntalar los cálculos actuariales e imposibilitar el hecho de que el riesgo fuera satisfactoriamente cubierto. Contra esto se puede afirmar que el hecho demográfico tiene rasgos, aunque no absolutos, de incertidumbre. Es decir, no hay voluntariedad absoluta en cuanto a la determinación del número de hijos a tener o en torno al tiempo que estos vivirán, lo cual, estableciendo un paralelismo forzado entre infortunio y riesgo posibilita la fórmula del seguro. Los subsidios familiares serían, en este caso, más que medidas demográficas, realizaciones de justicia social tendentes a reforzar la vitalidad o la función de la familia. Ese sería el camino que conduciría al nacimiento del subsidio familiar inspirado por el ministerio de Organización y Acción Sindical de González Bueno.[xxi] Sobre esta cuestión afirma el propio Girón de Velasco:
“El Subsidio Familiar, por su carácter obligatorio, por corresponder su gestión a una entidad delegada del Estado, que es la Caja Nacional de Subsidios Familiares, y por el sistema de constitución de sus fondos participa de los caracteres intrínsecos de un seguro social”.[xxii]
Girón de Velasco aceptó de hecho el eufemismo que suponía denominar subsidio a la Ley del 18 de julio, a pesar de que no era más que un seguro social puro. Porque si un seguro de tipo tradicional cubre con su seguridad las fases anormales de la existencia del asegurado, el objeto del seguro familiar cubre con su seguridad la inestabilidad económica de la familia del asegurado ante un aumento de la prole y los gastos que ello conlleva: este es el principio formal que inspiraba la política en torno a la familia en lo que se refiere al subsidio familiar.
En esta misma línea, José Pérez afirma que la ley española de 18 de julio de 1938 “alcanza ya la perfección técnica de un verdadero Seguro Social”.[xxiii] Este era de aplicación y por esta circunstancia dejaba fuera del sistema a muchas familias tal como ocurría con los trabajadores particulares, pequeños vendedores, artesanos, etc. Otro de sus problemas era el hecho de que al estar íntimamente unido al mundo del trabajo, la prestación era intermitente, porque se interrumpía cuando el trabajador no cotizaba por paro u otras causas.
Así lo considera también Severino Aznar.[xxiv] Para uno de los artífices del subsidio familiar en España, este tenía el carácter de un seguro y por tanto perdía todas las reminiscencias asistencialistas que pudiera tener. Era un seguro, decía el autor, porque “tener hijos es una bendición; pero tenerlos, y no poder criarlos, es un tormento, es un grave riesgo”;[xxv] es por ello que lo asegura con tres garantías técnicas del seguro: la obligatoriedad, la coacción y la fiscalización del Estado. Era un seguro para los obreros en la medida que se aseguraban contra el riesgo de no tener recursos con que alimentar a los hijos cuando su número aumentase; y era un seguro para los patronos en cuanto que cubría el riesgo de otorgar un sobresueldo por motivos familiares muy superior al que otorgarían sus competidores en el mercado. A su vez, la presencia del Estado otorgaba al sistema un carácter obligatorio jurídicamente establecido por ley, y técnicamente basado en la norma actuarial que permitía una rigurosa relación entre las prestaciones y las primas. En este marco, Aznar defendía la idea de que, como seguro que era, adaptara sus prestaciones a los riesgos, es decir, a la necesidad y que, dado que no era lo mismo mantener a un descendiente de dos años de edad que de diez, la escala de prestaciones debería adaptarse a las necesidades de cada momento aumentando el subsidio. Con esta fórmula el subsidio familiar adquiriría, en parte al menos, el carácter de pensión familiar.
De este planteamiento, que consistía en defender formalmente a la familia por medio de un seguro, se deducían toda una serie de ventajas. Por un lado, desaparecía la carga únicamente llevada por el empresariado y junto a ello se esfumaba su generosidad de tintes asistencialistas y filantrópicos que no era capaz de establecer el marco de seguridad que sí establecía la fórmula del seguro. Es por ello que en la mente de sus creadores, el subsidio familiar era visto como lo que se denominaba obra social[xxvi] en contraposición a la asistencia social. En aquella se socorría al necesitado que lo imploraba sin que este hubiese contribuido a la creación de los fondos destinados a dicho fin, por lo cual no se tenía en cuenta su trabajo; el subsidio, se decía, es un derecho, no una obra de caridad, a la que el trabajador también contribuía con su cotización. Este mismo carácter asegurador imponía la desaparición de la inestabilidad en la percepción, bien por crisis empresarial o por crisis económica global. Y con ello finalizaba la inseguridad en la percepción de los obreros dado que desaparecía la libertad del patrono para conceder dicho subsidio. La cotización obrera suponía un adelanto puesto que aquella le confería plenos derechos (si lograba estar dentro de los criterios estipulados por la ley), en ruptura con el ideal altruista y asistencialistas de los magnánimos empresarios españoles, haciendo de él no solo un mero beneficiario de la caridad patronal sino un asegurado con plenos derechos a las prestaciones establecidas. En torno a esta cuestión, se establecía también la necesidad de la cotización por parte de los no casados y de los que no tuvieran descendencia, dado que en cualquiera de esos casos serían beneficiarios en potencia. Partiendo de este principio de solidaridad, Aznar, en la línea de lo argumentado por Girón de Velasco, afirma que los obreros en estas circunstancias forman una gran mutualidad, la mutualidad del seguro familiar:
“… ellos prestarían un pequeño servicio a los casados con hijos, pero en esa otra Mutualidad más amplia que abarca a toda la nación, son los casados con hijos los que se lo prestan. Gracias a las familias con hijos, hay abundantes productores, consumidores, soldados y contribuyentes. Si quedaran ellos solos, los sin hijos, ¿qué harían?”.[xxvii]
El Estado se unía a la protección formal de la familia planteándose el problema como una cuestión de salud pública y como una medida positiva para el devenir de la nación. Así, por ejemplo, Aznar afirma: “Para compensar lo que pierde un obrero por sostener un promedio de hijo y medio, habría que darle subsidio o pensión familiar igual al 200 por 100, y así sucesivamente. Eso no es posible. Pretender, por tanto, que los obreros casados tengan durante el período de carga creciente y solo por el seguro familiar el mismo nivel de vida que los célibes de igual salario (y lo pretenden inteligencias de primer orden), es soñar”.[xxviii] La conclusión, como ya se ha dicho, es que no era justo que el seguro lo hiciera todo, sobre todo cuando la familia tenía en los hijos compensaciones no mensurables, como la satisfacción de los instintos de paternidad y maternidad. En definitiva, la paternidad y la maternidad, en boca de uno de los padres del subsidio familiar en España, era un mecanismo de compensación cuantitativamente simbólico. Y es que al no indemnizar absolutamente el riesgo, el subsidio familiar no eximía al padre de familia de sus responsabilidades y por tanto tampoco de su autoridad vía dependencia.
Más matizada es la opinión de Rebollo González[xxix] sobre la naturaleza del subsidio familiar. Se plantea el autor si el subsidio es previsión o salario y concluye, tras un repaso de lo que denomina la escuela italiana y española, que no es un salario ya que de serlo, estaría sujeto al régimen del contrato de trabajo, por tanto, a la voluntad de las partes y sería susceptible de ser estipulado o no. Esta apreciación general, pese a coincidir en lo fundamental con la concepción que fundamenta el nacimiento del subsidio familiar en España no parte de la premisa de que en este país, por las características peculiares de su ordenamiento laboral, la libre voluntad de las partes no determina los entresijos de la relación laboral, por lo menos en esta primera etapa del franquismo en la que las reglamentaciones nacionales vertebran el mundo del trabajo explicitando la intromisión formal del Estado y su política en la actividad económica. Atendiendo al criterio de este autor, el subsidio familiar pertenece al ámbito de la previsión y como tal es una asignación otorgada al padre de familia como coeficiente mínimo de subsistencia, cuyo fin es la estabilidad económica de aquella y por tanto de la sociedad. Ello manifiesta una ligazón evidente entre el ideal del trabajo en las manifestaciones formales del franquismo y la idea de hermandad entre trabajadores y empresarios, y por tanto refleja el ideal armonicista hacia el que se pretendía caminar por medio de la normativa laboral.
Evidentemente, como ya se ha señalado, y así se expone en el análisis cuantitativo que en este estudio se hace del subsidio familiar en España, este, por su carácter puramente simbólico y por su escaso peso efectivo en la elevación del nivel de vida de las familias españolas acogidas a él, no logró por sí mismo el objetivo que Rebollo indica. Asentado el carácter no salarial de esta prestación Rebollo señala, en torno a la polémica de si es asistencia o seguro, que es “una institución dual que tiene principalmente un objetivo asistencial (pero que para su realización recoge las técnicas del seguro)”.[xxx] Acepta el sesgo que pudiera tener de seguro en la medida en que cubre el riesgo de la miseria ante el aumento inesperado de hijos por encima de los límites que la propia capacidad económica permite; a su vez está conforme con este sesgo, por el carácter obligatorio del subsidio y por el principio técnico que lo inspira basado en la mutualidad de riesgos, en función de lo cual se reparte el coste de la indemnización entre todos los asegurados. El criterio expuesto se basa en el hecho de que la cotización se nutre de la masa general de la población. No es así en el caso español, puesto que no existe un sistema de base nacional sino laboral, siendo por tanto los trabajadores cotizantes, a los que la ley posibilita este carácter y el de potencial perceptor del subsidio, los que acarrean con las cargas de la financiación del sistema junto al empresariado y al Estado.
En la mente de Girón de Velasco el subsidio familiar “es orgánicamente una gran mutualidad”[xxxi]lo cual habría sido, en palabras del autor, la base de la consolidación progresiva de un sistema de beneficios. Con el talante lírico que caracteriza los discursos del antiguo ministro, este logro era visto como un derecho social del mundo del trabajo y en concreto como una victoria española, o más concretamente, de su ministerio, del Caudillo y de su persona. Destaca el ministro algunos de los inconvenientes de la imposición directa como método de financiación del sistema y los peligros que dicha opción hubiera suscitado para la economía española, en función de los perjuicios que hubiera originado en una competencia mercantil montada sobre la vida de las familias españolas. Había que llegar al salario familiar por vía indirecta.
Se niega al subsidio familiar el carácter de retribución. Posee, aunque sea tangencialmente, un tinte asistencial en la medida en que, según algunos autores, tiene una finalidad demográfica implícita en las manifestaciones solemnes de las autoridades franquistas en los años más próximos a la Segunda Guerra Mundial en los que la proximidad a las fuerzas del Eje era más patente. Por otro lado, el carácter asegurador, dignificante del trabajador y de su familia, en la medida en que lo alejaba de las medidas asistenciales, obedece a una interpretación particular del riesgo asegurado. Este carácter emana de la consideración de resarcimiento de un daño que se transforma en satisfacción de una necesidad del núcleo familiar.
Como conclusión, podemos afirmar que la denominación de subsidio responde a una finalidad de tipo propagandístico y que en rigor dicho término no es aplicable a la Ley de Subsidios Familiares de 18 de julio de 1938 en la medida en que aquella carece de un marco de protección social universal. Su base es de tipo laboral, dejando a un gran número de familias fuera de su protección. La base financiera no se obtenía por medio de figuras impositivas que hicieran diluir sobre toda la sociedad la responsabilidad familiar de las cargas del cabeza de familia. Por otro lado, el carácter propio de un seguro que tiene el subsidio familiar impide que su prestación sea permanente por su íntima relación con la situación laboral-familiar.
Concepto y planteamiento del subsidio familiar.
Previamente al comienzo del proceso de institucionalización del régimen franquista tras la Segunda Guerra Mundial por medio del Fuero de los Españoles, la primera manifestación seudoconstitucional y solemne del régimen fue el Fuero del Trabajo. En el párrafo 2º de la declaración III se expone la necesidad de crear el subsidio familiar. A esta manifestación responde la creación del Régimen Obligatorio del Subsidio Familiar el 18 de julio de 1938.
Dentro del conjunto de medidas que el Estado español intentó llevar a cabo entre 1938 y 1957, las de carácter socio-laboral ligadas al subsidio familiar constituyen el ejemplo más contundente del patrón que se seguía en torno a la cuestión familiar. El objetivo era lograr, por vía normativa y real, el más adecuado desenvolvimiento de la familia, desde los principios de un modelo de convivencia que consideraba a la unidad familiar como célula básica de la sociedad española.
En este contexto, desde los ministerios Girón se propone, en línea con el ideal falangista, la consecución de una revolución nacional-sindicalista española que en lo formal partía del principio del reconocimiento y protección de la familia como fundamento de la sociedad y como institución dotada de derechos inalienables, continuando la política de sus predecesores en el cargo, González Bueno y Benjumea Burín. En torno a esta idea se entienden las manifestaciones formales que desde el Ministerio de Trabajo sitúan al subsidio familiar como la panacea de estos ideales.
El término subsidio procede de latín subsidium-ii y hace referencia al socorro, auxilio, refuerzo o recurso extraordinario al que se recurre en función de una contingencia. Por tanto, en función de este criterio, el subsidio familiar sería un socorro extraordinario para la familia. Cada nuevo miembro de la prole supone un descenso en el nivel de ingresos per cápita en el ámbito familiar. Este auxilio debía ayudar a cubrir los gastos de los hijos que suelen ser en el período a que nos referimos los miembros más numerosos de la familia, los más vulnerables y aquellos en los que los métodos preventivos tienen mayor eficacia.
El subsidio familiar surge, en el caso español, como un medio para conseguir la fortaleza familiar y la garantía de una realidad demográfica próspera, a su vez expresión de un nivel de vida y bienestar sólido. No se puede apartar la política española de las grandes tendencias que en torno a esta cuestión están en el candelero en otros países en este momento de la historia europea. El plan Beveridge,[xxxii] por ejemplo, sustentó su idea de la seguridad social en tres supuestos, uno de los cuales era un sistema general obligatorio de subsidios familiares partiendo de la base de que los ingresos con que contaban los trabajadores eran insuficientes, entre otros motivos, por las cargas familiares.[xxxiii] Así se afirma en dicho informe que “la abolición de la indigencia requiere, en segundo lugar, un ajuste de las rentas, en los períodos de obtención de ingresos, tanto como en los de interrupción de los mismos, con relación a las necesidades familiares”.[xxxiv] Junto a esta reflexión surgen otras consideraciones relacionadas con el problema de la población y la infancia; la raza británica no podría sobrevivir sino se contribuyera al incremento de la natalidad y a la mejora de las condiciones de vida y de desarrollo de los niños. La concepción del plan Beveridge se resume según De Tapia de la siguiente manera:
“… en todo sistema de subsidios familiares, deberá distribuirse el coste del mantenimiento de los hijos entre los padres y la comunidad. Al buscar la solución para ello, cree que lo más conveniente consiste en no conceder el subsidio a un hijo de cada familia y fijar uno más completo y elevado para cada uno de los demás. De este modo se reduce considerablemente el coste de los subsidios para la comunidad, sin perjuicio para los padres, y se aumenta la proporción del coste total soportado por la comunidad según el volumen del aumento de la familia”.[xxxv]
En la perspectiva del ministro Girón, la imperiosa necesidad de realizar una política de tintes natalistas lleva al establecimiento de una estrategia protectora de la prole numerosa procurando que “este honor no produzca desequilibrio en el hogar”.[xxxvi] Severino Aznar[xxxvii], afirma por el contrario, que el subsidio familiar no pretende incentivar el nacimiento de más hijos; no se potencia el nacimiento de más futuros soldados, contribuyentes o funcionarios sino que se establece un marco de seguridad para que, nacidos los hijos, los padres puedan criarlos. Por supuesto, obedeciendo a la consigna de proteger y elevar a la familia; pero en su tradición cristiana que es la que se defiende como vertebradora de las esencias más puras de la patria hispánica. Por tanto, la inspiración fundamental se rige por “el principio de que, siendo necesario elevar y fortalecer la familia en su tradición cristiana y en su papel de cimiento de la nación, es necesario igualmente otorgar al trabajador, sin perjuicio del salario justo y remunerador de su esfuerzo, la cantidad de bienes indispensables para que no se rompa el equilibrio económico del hogar y llegue la miseria obligando a la madre a buscar en la fábrica o en el taller un salario que cubra la insuficiencia del obtenido por el cabeza de familia”.[xxxviii] Es este el tipo de familia, base de la sociedad y cimiento del modelo de nación, que se propone crear el régimen salido de la Guerra Civil. No se plantea la sustitución total de las obligaciones del padre de familia con respecto a los miembros familiares dependientes, dado que dicho planteamiento sería una sustitución ilegítima de las responsabilidades que como padre le correspondería al trabajador, además de una intromisión del Estado. Será esta la justificación que desde las altas instancias del Ministerio de Trabajo más se utilice para obviar el carácter cuantitativamente simbólico de dicha prestación.
Enmarcado en una concepción social armonicista y lírica de la realidad social, más próximo al ideal de la feliz Arcadia que a la situación real de la España que sale de la década de los cuarenta, este subsidio familiar es visto, al igual que otros seguros, como una realidad social en la que los españoles se hermanan por medio de un sistema que eleva sus cualidades morales y enaltece a la patria en un clima de bienestar y sosiego. Para ello aplicando los criterios técnicos del seguro resultaba posible resucitar con más eficacia el espíritu gremial de épocas ya lejanas en el tiempo, pero vistas con añoranza y que, en cierta manera, actúan como modelos orientativos del prototipo de sociedad hacia el que se pretendía caminar. Señala Leal Ramos, no exento de cierto afán de loa, que “representa por eso el régimen de subsidios familiares una completa hermandad entre todos los hombres y pueblos de España, y como los subsidios no son proporcionales a los sueldos o salarios, sino iguales para todos los subsidiados, resulta que los de salarios altos ayudan a los de salarios bajos, los solteros a los casados, los que no tengan hijos a los que los tengan y los que tengan pocos, a los que tengan muchos…”.[xxxix]
Como ya se ha indicado, el subsidio familiar se define como una prestación que viene a complementar el salario normal del trabajador, fijado de una forma proporcional al número de familiares que de él dependen. Un “auxilio que periódicamente concede el Estado al cabeza de familia, en atención a sus cargas familiares y en proporción directa al salario percibido y el número de los componentes del hogar”.[xl]
Si bien su fin directamente no era exclusivamente la promoción de la natalidad o la nupcialidad, su consecuencia si pudo ayudar en esa dirección. Son necesarios los premios a la natalidad y la nupcialidad cuanto más baja es la vitalidad demográfica y son más necesarios los subsidios cuanto más alta es la natalidad y la nupcialidad. La mayoría de los autores coinciden en señalar que los subsidios familiares responden a una doble finalidad en la medida en que son factores de una política demográfica y elementos de justicia social.[xli]
Este carácter compensador del salario impone la ausencia de computación como módulo para otros seguros o a efectos fiscales. Supone la concesión de una cantidad periódicamente en atención a sus cargas familiares. La concesión a un trabajador implicaba, desde la visión del mundo del trabajo emanada del franquismo social, un mecanismo dignificador del trabajador en la medida en que, por concedérsele a él y no a un necesitado, dicha prestación no se confundía con los socorros o pensiones de tipo benéfico-caritativo o con la asistencia pública. Emanaba de la idea de que, de igual manera que el salario tenía su motivo en la prestación de un servicio o trabajo mediante el establecimiento de una relación contractual, no menos cierto era que también debía existir una relación entre la cuantía del salario y el número de miembros de la familia dependientes del trabajador. Ello suponía que se hacía abstracción del trabajo que se realizase para considerar otra variable no puramente económica, y que por ello la remuneración total adquiría el carácter de instrumento en favor de la solidaridad y el apoyo mutuo entre los miembros de la comunidad nacional.
Se pretendía formalmente sacar al trabajador español de un mundo que se calificaba como materialista y en el que era considerado como un elemento más en el proceso de producción sometido al principio de la oferta y la demanda. Y es que los principios emanados del liberalismo decimonónico eran rechazados por el franquismo social. El trabajo era visto como un elemento de elevación material pero también moral del hombre y este, como trabajador, no era considerado como un ente individual con capacidad para establecer de forma libre y contractual una relación laboral con un empresario. Por el contrario, la concepción del trabajador toma un carácter marcial y ordenancista en el que aquel es el jefe de la célula social básica: la familia. En palabras de Girón de Velasco:
“El tercer punto que queremos tratar es la consideración del trabajador como jefe de una célula social, y es la defensa de esa célula, de esa familia, lo que nos importa. Y así como en la protección social, en sentido amplio, de la familia, propugnamos un sistema ordenado y completo, apto para atender todas las posibles dificultades durante las etapas de la vida familiar, que ya es realidad en la Patria mediante el Régimen Nacional de Subsidios Familiares, aspiramos a idéntica meta en la protección sanitaria”.[xlii]
Constituye una falacia propagandista denominar régimen nacional a un sistema de base laboral que deja a gran parte de las familias españolas fuera del sistema; pero en cuanto a las manifestaciones formales, la sistemática alusión a un modelo de sociedad en donde la familia sea el sostén básico de la misma como célula fundacional, deja entrever una concepción del obrero como pieza al frente de una unidad de combate productora de futuros trabajadores que habrán de colmar las necesidades materiales y espirituales de la patria con su trabajo.
Los principios en que se inspira el subsidio familiar como modalidad de ayuda familiar vienen definidos por el establecimiento de una escala en función del número de hijos o asimilados del trabajador (en los cuales puede incluirse a algunos ascendientes como nietos o hermanos del productor sin derecho a subsidios por otro motivo), por la igual cuantía de las prestaciones y por un aumento progresivo de la prestación en función del aumento de hijos dependientes del trabajador.
Existen, en principio, cuatro enfoques posibles con respecto a la concesión de las prestaciones: prestaciones para todas las familias de la nación, prestaciones para el cabeza de familia que tuviese la condición de trabajador por cuenta ajena o propia, concesión de beneficios al trabajador por cuenta ajena y protección a grupos sociales de interés para el Estado como las familias económicamente débiles. El Régimen Obligatorio de Subsidios Familiares establecido el 18 de julio de 1938 optó por el tercer sistema: concesión de prestaciones teniendo como criterio el hecho de que el trabajador realizase su actividad por cuenta ajena, si bien también disfrutaban del subsidio los miembros de alta dirección de las empresas y los trabajadores del campo autónomos. La caracterización como general no obedece al campo de aplicación del régimen, restringido por su alcance laboral, no nacional y cuantitativamente simbólico.[xliii]
A pesar de ello, era una constante la consideración formal del régimen de subsidios familiares, que en puridad era de base laboral, como un sistema de base nacional. Así León Leal Ramos, exponiendo la génesis del subsidio familiar en época del Ministerio de Organización y Acción Sindical de González Bueno, afirma que se buscaba “una organización de un Régimen Nacional, y no meramente profesional o laboral, y de carácter técnico”.[xliv] Y así se confunde la realidad de un régimen nacional, obligatorio y técnico con uno de tipo laboral más restringido.
En el marco de su institucionalización, el subsidio familiar se define como justo y conveniente.[xlv] Se asienta sobre la doctrina del salario justo y en la necesidad de proteger y potenciar a la familia española. Sin embargo, su referencia al salario no implica que el subsidio sea proporcional al del trabajador; el elemento de referencia son los descendientes del asegurado y, por tanto, no es el nivel de vida del padre el que determina la cuantía del subsidio sino el número de hijos. No tiene, por tanto, la consideración de salario.[xlvi] La doctrina jurídica en la que se asienta no considera el subsidio familiar como parte del salario y así se explicita en sentencia del Tribunal Supremo de 25 de junio de 1952.[xlvii] Por tanto, el referente determinante viene a ser el derecho de los hijos o, concretamente, el derecho de los mismos a unos recursos que les permitiesen unos niveles dignos de vida.
Si se parte de la idea de que el establecimiento del subsidio familiar se basa en el principio del salario justo, con independencia de otras consideraciones de utilidad como el fortalecimiento de la familia, base de la nación, se deduce que el subsidio solo sería legítimo para los productores que trabajasen por un sueldo y no para autónomos, clases pasivas o rentistas. Si por el contrario, motivaciones de índole moral o meramente prácticas inducen a la creación de dicho subsidio y deducimos de la conveniencia social el establecimiento del régimen de prestaciones familiares, los beneficios deberían extenderse a todo el orbe de las familias españolas, con lo que la carga no debería recaer únicamente sobre patronos y asalariados sino sobre el colectivo nacional.
Desde otra perspectiva, el subsidio familiar era visto como un instrumento de redistribución de la renta nacional. La familia española no solo contribuía con la educación y procreación de sus hijos a sostener la vida laboral de la sociedad española, sino que también era el sostén básico de la vida y desarrollo de la comunidad nacional, en la medida en que preparaba y entregaba a sus descendientes a todo tipo de servicios y actividades que contribuían a la elevación material y moral de la nación. Ello resulta inexacto en la medida en que el sistema de subsidios familiares no poseía el carácter amplio y universal de un sistema nacional. Como ya se ha indicado, su fundamento era el laboral, dejando a gran parte de los cabezas de familia, a sus descendientes y ascendientes fuera del sistema. La sustentación de este y otros seguros en el Tesoro Nacional, como asidero de un subsidio de base nacional resultaba, sobre todo en los primeros momentos del desarrollo del sistema, una utopía irrealizable en la situación de la España salida de la Guerra Civil. La aplicación de esta política familiar nacional en la década de los 50 obedece a la ausencia de voluntad política. Ello hubiera supuesto la superación del principio de ayuda por el de exoneración de cargas y deberes del padre de familia, lo cual no implica que las instancias oficiales pierdan en su discurso el tono propagandista.
Merece especial consideración la motivación que señala Jordana de Pozas para el establecimiento de la mencionada institución en la medida en que el autor, junto a Severino Aznar Embid, puede considerarse como el padre del subsidio familiar con carácter obligatorio. Señala Jordana que la institución del subsidio familiar descansa en el principio del salario justo nacido de la doctrina social de la Iglesia.[xlviii] El fundamento de utilidad influye de forma secundaria dado que, según el autor, una vez subsanadas las causas de carácter político, religioso y moral que produjeron la crisis familiar en España, se resolvería saludablemente la cuestión del movimiento demográfico de la población española. Ni que decir tiene que para Jordana, en línea con las argumentaciones generalizadas de la época, la crisis de la familia española era fruto de los virus foráneos que el liberalismo disgregador y el marxismo maquillado de republicanismo trajeron a nuestro país.
La doctrina del salario justo surge de una concepción católica inspirada en las encíclicas de León XIII y Pío XI fundamentalmente. En estos textos los bienes y servicios susceptibles de actividad comercial tenían un precio justo que era independiente de la oferta y la demanda. Su origen se encontraba en el valor intrínseco de la cosa en cuestión. El trabajo no era una mercancía cuyo precio (el salario) se regulaba por medio de la mano invisible; por encima de la ley positiva existía una ley natural superior a esta última y en función de esta el trabajador tenía, por el carácter de sus obligaciones, entre las cuales estaba el mantenimiento de su familia, el derecho a un salario adecuado como manifestación de la justicia social y católica. La idea que rezumaba de la Rerum Novarum, de la Casti Connubi o de la Quadragésimo Anno consistía en que el salario había de tener unas dimensiones apropiadas para el sustento de la familia del trabajador y para la satisfacción de sus necesidades más perentorias. Ligada a esta cuestión de la justicia social de raigambre católica aparecía la idea del complemento de la retribución como auxilio económico.[xlix] Ello hacía revivir la concepción más caritativa de las instituciones de beneficencia anteriores a la conmoción que supuso la aparición del seguro obligatorio en España en las primeras décadas del siglo XX. En función de esta influencia vaticana, Girón afirmaba que el subsidio familiar en España nacía de la influencia de las encíclicas Divine Redemtoris y Casti Connubi y que se fundaba en el principio de protección de la familia como institución y como “individualidad de partida en materia de justicia social, y como sujeto del pacto entre el trabajador y la empresa”.[l] De esta concepción nació la idea de la familia como unidad laboral originaria de todo el sistema político-social del régimen.
En la línea de culto a la personalidad que se desarrolló durante la Guerra Civil y los años posteriores en torno a la figura de Franco, la Ley de Subsidios Familiares se presentó también como una creación personal de aquel. Aznar se refiere a su creación como la “mejora social más fecunda y práctica en España desde 1880, es decir, desde que hay política social y desde los días en que, entre las grietas del Derecho civil, irrumpió, medroso, el Derecho social obrero”.[li] Para el anterior autor Franco “aumentó así considerablemente sus salarios y sueldos, y no a voleo e irreflexivamente, sino humanizando el trabajo y retribuyendo al trabajador, no según su rendimiento, sino según sus necesidades positivas y obligadas. Dio la ley oportunamente; antes no hubiera tenido ambiente; más tarde, se hubiera estrellado contra intereses creados que le hubieran restado eficacia. Esa reforma social era en Franco una obsesión, no una idea, cuya razonabilidad precisamente se observa, sino un ideal calentado bien al fuego del sentimiento, idea que no solo es luz, sino también calor, motor de actividad… Para que se comprendiera pronto en favor de quién la dio, quiso promulgarla el 18 de julio, la fiesta nacional de los trabajadores,… la dio al son de los cañones y cuando la guerra reclamaba todas las posibilidades económicas de España. Que a los trabajadores de la vanguardia no les faltara nada, ni para su sustentación ni para la lucha, pero que a los de la retaguardia se les diera lo que no se les dio nunca: no el salario que ganaban, sino el que necesitaban para la sustentación de su hogar”.[lii]
Teorías y problemas para la aplicación del subsidio familiar.
En el terreno más práctico pueden señalarse varios problemas a la opción que supone el justo salario. Para desarrollar en la práctica dicha doctrina se planteaba la posibilidad de pagar a todos los productores nacionales un sueldo suficiente para los gastos originados por el tipo de familia más numerosa. Se podía conceder también un salario suficiente para el promedio calculado de los miembros de una familia tipo o establecer una remuneración, como tercera opción, proporcional para cada uno de los casos según una escala previamente establecida. El hecho, a todas luces evidente, de que la primera opción sobrecargaría la estructura productiva de una nación todavía sumida en la Guerra Civil imposibilitaba la primera opción. De igual manera esta motivación podía ser aplicada al segundo modelo de remuneración, a lo cual era posible añadir que se imponía la desigualdad en la medida en que la familia tipo discriminaría por exceso y por defecto a todos aquellos núcleos familiares que no coincidieran exactamente con ella. Podía plantearse la posibilidad de que la desigualdad de los costes de producción en las empresas con mano de obra mantenedora de núcleos familiares extensos pudiera provocar, como era el caso del plus familiar, el que se optase por la contratación de asalariados con ausencia de cargas familiares o con estas muy disminuidas. Sin embargo, según Jordana de Pozas,[liii]este obstáculo se presentaba en menor medida en una nación que sometía la marcha de la economía a las directrices de la política y en el que las empresas no trabajaban en competencia con las propias del territorio nacional.
En torno a esta cuestión bizantina Severino Aznar[liv] señalaba tres posibles opciones previas al establecimiento de un verdadero seguro familiar: que cada uno ganase un salario mínimo proporcional al volumen de su familia; que cada trabajador tuviese un salario mínimo suficiente para sostener una familia media normal o que el patrono concediese al productor un salario según la cantidad y calidad de su trabajo además de un subsidio según sus necesidades y en función del volumen de su familia.
La primera opción resultó desechada. No era posible que el salario cambiara a medida que variase la familia dado que, en un estado de libre concurrencia mercantil, el incremento de la prole sería visto por el patrono como un elemento objetivo de discriminación en el mercado, en la medida en que la progresiva elevación de los costes de producción, vía mano de obra, dificultaría paulatinamente el mantenimiento de su cuota de mercado. La incertidumbre en cuanto a los costes de producción haría del empresario el principal valedor de un régimen malthusiano denostado por la política familiar del Ministerio de Trabajo dado que el proceso de selección laboral hubiera hecho del obrero célibe el más preciado objeto de deseo por parte del empresariado. La incertidumbre o la seguridad de que en el medio o largo plazo la empresa regida por dichos principios iría a la ruina imposibilitaba la aplicación de dicho principio rector.
La segunda opción que se manejaba era que el salario mínimo fuese suficiente para sostener una familia normal. La familia tipo estaría integrada por cinco miembros (tres hijos y los padres) lo cual habría implicado que antes de llegar a ese número de hijos el trabajador habría podido ahorrar. También se suponía que cuando nacieran los últimos hijos los primeros ya estarían en edad de aportar a la renta familiar, con lo cual, si bien dicho núcleo familiar no estaría dentro de los protegibles, sus rentas por el trabajo habrían aumentado de todas formas. De igual manera habría que tener en cuenta que el padre, en los primeros años de vida de la familia y sin llegar al número de cinco miembros protegibles, tendría más capacidad para trabajar por su plenitud de fuerzas. Por último, se consideraba que la familia de más de tres hijos (o de cinco miembros) era la excepción y que para esta la norma no había de adaptarse, porque “para las excepciones no se daban leyes”.
Aznar desechó estos argumentos destacando entre sus motivaciones las de índole moral. Se planteó que dichos principios rectores expondrían a la familia a nacimientos espaciados, solo al alcance de aquellos que utilizasen limitaciones voluntarias de la fecundidad, con la repulsa consiguiente que motivaban dichas actitudes malthusianas. Aznar poseía una visión catastrofista del estado de la civilización occidental, asaeteada por un malthusianismo beligerante que estaba en la raíz del derrumbamiento de la natalidad en los pueblos de la civilización occidental ya desde los tiempos de Roma y Grecia o en las razas indio-americanas vencidas por los conquistadores españoles[lv]. En esta línea argumentativa, la moral cristiana deviene en salvadora de la civilización occidental como baluarte de los valores de contención del malthusianismo imperante. Y por este motivo, y en la medida en que estamos hablando de uno de los padres del régimen de subsidios familiares, dichos componentes vertebran, al menos en parte, la intención de los legisladores al dar vida a dicho proyecto. No en vano las afirmaciones de Aznar se caracterizaban por el todavía persistente tono beligerante de la Guerra Civil contra todo lo que no constituyera un elemento explícito en la tradición que secularmente había vertebrado España o, mejor dicho, su noción de España. Por dicho motivo todo lo que representara un virus imposible de adscribir a dicha tradición debía ser exterminado, con más motivo si su origen y su materialización estaba en el bando contra el que se luchaba en el conflicto armado. Recuérdese, como ya se ha explicado en las primeras páginas de este estudio, lo que supone para la mentalidad católica de un hombre como el que se cita en estos momentos un marco legislativo republicano que posibilita el aborto y junto a ello el matrimonio civil y el divorcio, todo ello como un estilete que conformaba una afrenta a los valores eternos que, en boca de la propaganda nacional, conformaron España a lo largo de siglos.
La tercera vía considerada por Aznar consistía en dar a cada obrero un salario según la cantidad y calidad de su trabajo y un subsidio según sus necesidades, en función del número de miembros de su familia. Se basaba este principio en un deber de justicia ante lo insuficiente de los salarios y el estado de miseria y depravación moral a que ello conducía. No era para el autor un acto de caridad o de filantropía libre. Dos hombres, L. Harmel y M. Romanet, inspirados en le encíclica de León XIII Rerum Novarum, dieron los primeros pasos para la creación de las cajas de compensación en las que Aznar se inspiró. Obvia Aznar el peso progresivamente creciente que va adquiriendo el movimiento obrero y la incidencia de las potenciales desestabilizaciones de tipo social que pudieran provocar las situaciones de carencia más insoportables.
Sería esta última opción la que vertebraría el proyecto de subsidios familiares en España y la que finalmente se llevaría a la práctica dado que era la que en menor medida adoptaba planteamientos voluntaristas y asistencialistas.
[i]Rebollo González, op. cit., pág. 75.
[ii]Jordana de Pozas (1938), op. cit., pág. 15.
[iii]Ídem, págs. 33-36.
[iv]Quetglas Gaya. Bartolomé: Las cajas de subsidios familiares anteriores al régimen obligatorio. Palma de Mallorca, Imprenta Tous, 1963, pág. 34.
[v]Bestard Comas, Juan: Un precursor de los subsidios familiares en España. El P. Bartolomé Quetglas. Revista Iberoamericana de Seguridad Social, septiembre-octubre de 1964, separata del nº 5, pág. 4.
[vi]Quetglas Gaya (1963), op. cit., pág. 7.
[vii]Ídem, pág. 7.
[viii]Quetglas Gaya (1963), op. cit., pág. 9.
[ix]Leal Ramos (1950), op. cit., pág. 14.
[x]Aznar Embid (1939), op. cit., pág. 38.
[xi]Bestard Comas, op. cit., pág. 9.
[xii]Aznar Embid (1939), op. cit., pág. 41.
[xiii]Ídem, pág. 45.
[xiv]Ídem, pág. 43.
[xv]G. Pinedo, José: Los subsidios familiares en el extranjero I. Boletín de Información del Instituto Nacional de Previsión, Madrid, abril 1942a, nº 4, pág. 3.
[xvi] Aznar Embid (1939), op. cit., pág. 67.
[xvii]Bestard Comas, op. cit., pág. 10.
[xviii]Quetglas Gaya (1963), op. cit., pág. 14.
[xix]Quetglas Gaya (1963), op. cit., pág. 17.
[xx]Bestard Comas, op. cit., pág. 11.
[xxi]Mallart (1968), op. cit., pág. 509.
[xxii]Girón de Velasco (1954), op. cit., pág. 231.
[xxiii]Pérez Leñero, José: Instituciones del Derecho español de Trabajo. Madrid, 1949, pág. 349.
[xxiv]Aznar Embid (1939), op. cit., pág. 53.
[xxv]Aznar Embid, Severino: Qué es el régimen de subsidios familiares. Boletín Informativo del Instituto Nacional de Previsión, 1944, nº 1, pág. 13.
[xxvi]Ídem, pág. 14.
[xxvii]Ídem, pág. 71.
[xxviii]Ídem, pág. 62.
[xxix]Rebollo González, op. cit., pág. 62-71.
[xxx]Ídem.
[xxxi]Girón de Velasco (1952), Tomo II, op. cit., pág. 85.
[xxxii]De Tapia, Blas: Los subsidios familiares en el plan Beveridge de seguro social unificado. Boletín de Información del Instituto Nacional de Previsión, 1943, nº 5, pág. 22.
[xxxiii]Beveridge, William: Seguro social y servicios afines. Madrid, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, 1989, pág. 8.
[xxxiv]Ídem, pág. 259.
[xxxv]De Tapia, op. cit., pág. 24.
[xxxvi]Girón de Velasco (1954), op. cit., pág. 167.
[xxxvii]Aznar Embid (1939), op. cit., pág. 58.
[xxxviii]Estudios y conclusiones, fascículo nº 26, op. cit., pág. 61.
[xxxix]Leal Ramos (1950), op. cit., págs. 16-17.
[xl]Rebollo González, Subsidios…, op. cit., págs. 60-61.
[xli]G. Pinedo (1942a), op. cit., pág. 1.
[xlii]Girón de Velasco (1952), Tomo I, op. cit., págs., 42-44.
[xliii]II Jornadas técnicas sociales, op. cit., pág. 25.
[xliv]Leal Ramos (1950), op. cit., pág. 14.
[xlv]Jordana de Pozas (1938), op. cit., pág. 10.
[xlvi]Pérez Botija (1942b), op. cit., pág. 1137.
[xlvii]Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de junio de 1952. Revista de Trabajo, septiembre de 1952, pág. 922.
[xlviii]Jordana de Pozas (1938), op. cit., pág. 11.
[xlix]Elorriaga (1961), op. cit., pág. 49.
[l]Girón de Velasco (1954), op. cit. pág. 50.
[li]Aznar Embid (1944), op. cit., pág. 12.
[lii]Ídem, págs. 12-13.
[liii]Jordana de Pozas, Política, op. cit., pág. 14.
[liv]Aznar Embid (1939), op. cit., págs. 29-47.
[lv]Ídem, pág. 34.
