Muerto Francisco Franco, su sucesor[1] a título de Rey fue Don Juan Carlos I, Borbón, nieto de Alfonso XIII, cuya dinastía recuperó España tras del hiato de la II República y del sistema político institucionalizado a partir del 1 de abril de 1939.
El presidente del gobierno era Carlos Arias Navarro. Su Majestad el Rey se hallaba lejos de él, tanto en materia de pensamiento como de programa, por no hablar de la edad que les separaba. El proyecto político auspiciado por Arias Navarro no había calado en la sociedad española. Las Cortes no estaban convencidas de su bondad. Cabía la posibilidad de que Arias Navarro continuara encabezando el Poder Ejecutivo con el régimen político vigente, pero un sector importante del Movimiento Nacional y el propio rey Don Juan Carlos inclinaron la balanza en contra de Carlos Arias, quien dimitió el 1 de julio de 1976, tras rechazar las Cortes su plan para la reforma política.
El cese de Arias en julio de 1976 abrió las puestas del Ejecutivo a un sorprendente (por inesperado) Adolfo Suárez González[2], nombrado presidente del gobierno por el rey D. Juan Carlos I.
Adolfo Suárez era un político atípico en la época. De escasa formación técnica (alcanzó la licenciatura en Derecho) había ascendido rápidamente dentro de las filas del Movimiento Nacional de la mano de Fernando Herrero Tejedor, nombrado en 1955 gobernador civil y jefe provincial del Movimiento en Ávila, ciudad de residencia de la familia de Adolfo Suárez.
De arrolladora personalidad, oportunista y perspicaz[3], Suárez tejió complicidades suficientes (empezando por su larga aproximación al entonces príncipe Juan Carlos) como para conseguir que Torcuato Fernández Miranda, hombre de confianza del Rey[4] y muñidor del cambio, le orientara hacia la presidencia del gobierno en detrimento de los ya mencionados Federico Silva Muñoz, (ACDP) y Gregorio López Bravo, (Opus Dei). Nominalmente, Adolfo Suárez figuró en la terna como candidato del franquismo[5]. Las instrucciones eran elegirlo como tal para que destruyera el régimen desde dentro, transformándolo en una monarquía dentro de un sistema partidista al estilo europeo.
En 1975, España seguía regida por una estructura legal vertebrada en torno a las Leyes Fundamentales del Reino y en los Principios Fundamentales del Movimiento, cuyos textos incluían los procedimientos para reformarlos. Las Leyes Fundamentales del Reino de España fueron ocho en total. Organizaron el funcionamiento de los poderes del Estado y la vida de los ciudadanos durante el período franquista. Siete de ellas fueron promulgadas entre 1938 y 1967. La octava fue la Ley para la Reforma Política, aprobada con posterioridad a la muerte de Franco, por lo que en sentido estricto es la última de las Leyes Fundamentales del franquismo, habilitante de la Transición del régimen de Franco a otro que podríamos tildar de constitucional. Recuérdese que el conjunto de Leyes Fundamentales sintetizaba y enmarcaba el sistema político español de la época a la manera de una Constitución[6].
No olvidemos que, además de la Ley para la Reforma Política, las restantes leyes Fundamentales fueron el Fuero del Trabajo (1938), la Ley Constitutiva de las Cortes (1942), el Fuero de los Españoles (1945), la Ley del Referéndum Nacional (1945), la Ley de Sucesión en la Jefatura del Estado (1947), la Ley de Principios del Movimiento Nacional (1958) y la Ley Orgánica del Estado (1966). Todas ellas fueron abolidas por la disposición derogatoria de la Constitución española de 1978.
El 4 de enero de 1977 quedó promulgada la Ley para la Reforma Política[7], fundamento jurídico y vehículo formal de la transición desde el Régimen, con su marcada evolución histórica, hasta una democracia al uso prevaleciente en la época en los países de Occidente.
Cabe hacerse la siguiente pregunta: ¿por qué presentó Adolfo Suárez[8] este proyecto de Ley (con rango de Ley Fundamental del Régimen, recordémoslo) a las Cortes Españolas[9] en octubre de 1976, una vez celebrado el Referéndum del 15 de diciembre de 1976[10], previa aprobación del proyecto de ley por el Consejo de ministros y con el beneplácito del Consejo Nacional del Movimiento, que lo aprobó el 16 de octubre por 80 votos a favor, 13 en contra y 6 abstenciones, aceptando así su propia disolución y la del Régimen todo?
Queda claro que el futuro del régimen de Franco fue aprobado por las Cortes del propio régimen de Franco, que habrían de desaparecer como consecuencia ineluctable de la aprobación[11] de la Ley para la Reforma Política y su resultado institucional en el poder legislativo, que adoptaría una nueva configuración[12].
La Ley para la Reforma Política contenía varios elementos capitales: soberanía popular[13], supremacía de la Ley[14], organización del Estado y división de poderes[15]. Un sistema de partidos se erigió sobre esa base[16].
La Ley para la Reforma Política habilitó la celebración de elecciones generales[17], que se produjeron el 15 de junio de 1977[18].
Ganó la Unión de Centro Democrático (UCD, 166 escaños), seguida por el Partido Socialista Obrero Español (PSOE, 118), el Partido Comunista de España (PCE, 19) y Alianza Popular (16). Partidos muy menores como el Partido Socialista Popular (PSP, 6), el Pacte Democràtic per Catalunya (PDC, 11), el Partido Nacionalista Vasco (PNV, 8) (estos dos últimos enclavados en regiones en las que la concentración de voto les confiere una cierta sobrerrepresentación), junto con un par de partidos de escasa entidad[19], cerraron la lista. Y ahí comenzó la pugna por situar las propuestas constitucionales de cada cual.
Estas elecciones posibilitaron unas nuevas Cortes que promulgaron la vigente[20] Constitución[21] española, aprobada por esas Cortes en sesiones plenarias del Congreso de los Diputados y del Senado celebradas el 31 de octubre de 1978, que fue después ratificada por el pueblo español en referéndum de 6 de diciembre de 1978[22] y finalmente sancionada por el Rey ante las Cortes el 27 de diciembre de 1978.
Como consecuencia de todo este proceso formal, la Constitución entró en vigor el 29 de diciembre[23] de 1978.
La Carta Magna se elaboró por medio de un procedimiento heterodoxo, consensuado, que buscaba integrar en la norma fundamental a quienes habían ganado la guerra y a quienes la habían perdido, tras largos años de paz y sobre el impulso de un fuerte desarrollo económico, que había cambiado la faz de la sociedad española y habilitado la existencia de una poderosa y extensa clase media. La idea era crear un estatuto rector que permitiera a España homologarse formalmente con los restantes países europeos occidentales.
La Comisión de Asuntos Constitucionales y Libertades Públicas creada al efecto nombró los siete ponentes encargados de elaborar el primer anteproyecto de Constitución, que reflejó aproximadamente el peso de los escaños, dejando de lado a los partidos con menor representación. La ponencia resultó integrada por Gabriel Cisneros (UCD), Miguel Herrero y Rodríguez de Miñón (UCD), José Pedro Pérez-Llorca (UCD), Gregorio Peces-Barba (PSOE), Jordi Solé Tura (PCE), Manuel Fraga (AP) y Miquel Roca Junyent[24] (Pacte Democràtic per Catalunya). Comenzó sus trabajos, en secreto, el 22 de agosto de 1977.
El camino estuvo erizado de dificultades. Hubo discrepancias frontales en muchos puntos. El referido a la Nación española y a las nacionalidades es acaso el más mencionado[25]. La Constitución recoge un sinsentido semántico que obedeció a las presiones de los regionalistas, el PSOE y el PCE. El referido a la Corona (a la forma del Estado, más bien) vio a un PSOE dedicado a fondo a tratar de entorpecer esa característica histórica fundamental. No consiguió resultados tangibles.
El 31 de octubre de 1978, el Congreso de los Diputados y el Senado aprobaron por abrumadora mayoría el texto constitucional[26]. El 6 de diciembre de 1978, el referéndum pertinente aprobó mayoritariamente (por el 58,97% del censo electoral, de los que el 87,78% votó afirmativamente, con un 93,58% de síes en Cataluña y un 91,47% de síes en el País Vasco[27]) la Constitución[28].
La anterior Constitución – configurada como documento único[29] – que rigió en España fue la de 1931, durante la II República. Antes de la actualmente vigente, en España hubo siete[30] constituciones de características cerradas desde un punto de vista documental. Como sabemos, durante el período franquista, la a modo de Constitución entonces vigente fue el conjunto de Leyes Fundamentales del Reino[31], que hacía sus veces. No funcionó de manera distinta por esa diferente configuración, como no lo hace en los países con ordenamiento jurídico anglosajón.
La vigente Constitución de 1978, por tanto, hunde sus raíces en la transición efectuada desde el régimen de Franco para enmarcar un nuevo período político, en el que el factor diferencial con los textos fundamentales anteriores consiste en la existencia vertebradora de los partidos políticos, desaparecidos como tales (en su configuración tradicional) de la vida pública española desde el 1 de abril de 1939.
La Constitución afirma que la soberanía nacional reside en el pueblo español. En su título preliminar expresa que la forma política del Estado español es la Monarquía parlamentaria. En la Disposición Derogatoria, deja sin efecto las Leyes Fundamentales del Reino, vigentes hasta entonces.
La Carta Magna establece el sufragio universal libre, igual, directo y secreto para mayores de 18 años. Los candidatos elegidos de entre los políticos habilitados para ello representarán indirectamente a los electores (y al resto de la población objetivo, participe o no en los comicios).
Territorialmente hablando, la Constitución organiza España en municipios, provincias[32] y Comunidades Autónomas[33], disponiendo éstas de tal preeminencia que se entiende configuran la Nación como un Estado de las Autonomías. El Rey es el jefe del Estado[34]. Sus actos tienen una naturaleza reglada y sólo son válidos si el Ejecutivo[35] así lo entiende y refrenda.
Pues ya tenemos la respuesta a la pregunta de por qué y para qué presentó Suárez la Ley de Reforma Política a las Cortes españolas.
La Constitución prevé su propia modificación. De hecho, ha sido reformada en dos ocasiones[36]. El Artículo 168.1 habilita los procedimientos para ello.
Como sabe el lector, la Constitución vigente está sometida a incesantes ataques por parte de varios grupos políticos, que quisieran modificarla en función de sus intereses propios. Cuarenta y seis años de vigencia habilitan serias divergencias ente la realidad política prevaleciente en 1978 y la que rige en 2024. Los supuestos iniciales de comportamiento por parte de los grupos políticos dominantes no se han cumplido y ese periodo ha sido el campo de juego en el que los verdaderos intereses de cada cual se han puesto de manifiesto.
Nuevas entidades han hecho su aparición. El entorno social, institucional y económico de Occidente es muy otro. Es verosímil que se produzca alguna intentona exitosa para cambiar las estructuras constitucionales que se habilitaron por un mecanismo denominado consenso para ser rehechas desde planteamientos muy lejanos del aparente consenso primigenio. Pero como la Constitución no permite su modificación si no es por un proceso de votación que exige amplios acuerdos, no se ve fácilmente cómo se puede llegar con mayoría suficiente para ello a una nueva redacción de algunos artículos capitales.
En resumen, tras la muerte de Franco, el Régimen se transformó rápidamente por acción de miembros procedentes del propio Régimen, dando lugar a un sistema constitucional, partidista, similar a los que prevalecen en el resto de Europa occidental.
Hoy en día, 2024, debido a la existencia de una Constitución condicionada por las circunstancias de su elaboración y claramente defectuosa, que se vulnera de manera frecuente y creciente, España ha entrado en una dinámica de dificultades aparentemente irresolubles, que ponen en cuestión la propia integridad del Estado en su configuración actual.
La llamada Transición se ha agotado, a pesar de que nació en un entorno pacífico y próspero como nunca ha tenido régimen alguno en España la fortuna de iniciar su andadura.
En el momento de terminar este texto, España sigue gozando de un período de paz[37] que ya alcanza los 85 años ininterrumpidos, sin duda el más prolongado de nuestra historia. Ello es herencia del Régimen anterior, cuya desaparición fue habilitada por sus albaceas. Lamentablemente, España se ha convertido en un remedo de Estado soberano.
[1] Proclamado el 22 de noviembre de 1975 de acuerdo con las normas vigentes.
[2] Que se hallaba en una terna elaborada por el Consejo del Reino junto con Federico Silva Muñoz y Gregorio López Bravo, por otro lado. Manuel Fraga Iribarne y José María de Areilza, personajes ilustres y con gran formación, ni siquiera fueron finalistas. Lo cierto es que el presidente de las Cortes, Torcuato Fernández Miranda, lo cocinó todo desde el Consejo del Reino en connivencia con su Majestad el Rey, quien había jurado en su momento los Principios del Movimiento. Como Adolfo Suárez.
[3] Otros no tenían tan buena opinión de él: “Suárez era un hombre inculto, eso es verdad, sin convicciones firmes, sin principios inmutables, pero listo, muy listo y muy ambicioso”. “Era la cuña de la madera perfecta”.
[4] Torcuato Fernández Miranda fue desde 1969 profesor de Derecho Político, mentor y consejero del entonces príncipe Juan Carlos, ya “sucesor de Francisco Franco en la jefatura del Estado con el título de Rey”. Fue uno de los principales candidatos a suceder a Luis Carrero Blanco en la Presidencia del Gobierno. Preguntado al respecto por el Rey, eligió ser presidente de las Cortes (“Majestad, el animal político que llevo dentro me pide la presidencia del gobierno, pero creo que le seré más útil desde la presidencia de las Cortes”). El cargo llevaba asociado el de presidente del Consejo del Reino. Desde allí gestionó la voladura controlada del régimen franquista.
[5] Al parecer, las palabras del rey Juan Carlos a Torcuato Fernández Miranda fueron éstas: “Torcuato, sólo te pido que me transformes la Monarquía de Franco en una Monarquía democrática al estilo de las europeas».
[6] Tan pronto como en 1953, Rafael Sánchez Mazas escribió en el diario “Arriba”: “La Constitución presente española es una constitución abierta y no cerrada en estatuto”.
[7] Texto BOE.es – BOE-A-1977-165 Ley 1/1977, de 4 de enero, para la Reforma Política.
[8] Adolfo Suárez González era el presidente del Gobierno. Se trataba de un desconocido para la mayoría. Agrupó a falangistas (él lo era, nominalmente), demócrata cristianos, liberales, socialdemócratas y desclasificados. Con la ayuda de su mentor, Torcuato Fernández Miranda, presidente de las Cortes y del Consejo de Estado, pilotó la autoliquidación de las Cortes. Con la colaboración del teniente General Manuel Gutiérrez Mellado, controló eventuales reacciones contrarias del Ejército.
[9] Las Cortes lo aprobaron el 18 de noviembre de 1976 con 425 votos a favor de un total de 531 procuradores. El Proyecto de Ley fue defendido por Landelino Lavilla (ministro de Justicia) en nombre del Gobierno, apoyado por Miguel Primo de Rivera y Urquijo. El anterior vicepresidente tercero y ministro de Trabajo, Fernando Suárez, había aportado asimismo su esfuerzo.
[10] La participación fue del 77,72 % del censo, con 16.573.180 de votos por el sí y un 97,17 % de votos emitidos positivos (excluidos los votos en blanco y los nulos).
[11] El gobierno de Suárez se aplicó a fondo para lograr que una mayoría de los procuradores votaran a favor de la Ley. Obviamente, se utilizó el chantaje (palo) con profusión. Por ejemplo, se advirtió a los procuradores que disponían de altos cargos en la administración del Estado (y, por tanto, eran de libre designación y libre remoción) que podrían perfectamente perderlos si no votaban como era debido. A otro número de ellos se les indicó (zanahoria) que sin duda renovarían su condición de procuradores en las nuevas cortes si salían elegidos, cosa que se posibilitaría con su inclusión en los puestos a elegir con una garantía suficiente. Hubo más. Las artimañas de los partidos tradicionales no se habían olvidado.
[12] Es un sistema bicameral: el Congreso de los Diputados (350) representa a las personas y el Senado (207) a los territorios.
[13] La elaboración de las leyes reside en las Cortes. El Rey sanciona y promulga las leyes.
[14] El artículo 2º contiene algunos principios organizativos del nuevo estado; elección de diputados por sufragio universal y de senadores por entidades territoriales y el Rey, duración de su mandato y elección de sus presidentes.
[15] El artículo 3º albergaba el mecanismo de reforma de la Constitución que habría de aprobarse en 1978.
[16] Recuérdese la conocida frase de Torcuato Fernández Miranda: “de la Ley a la Ley, pasando por la Ley”.
[17] De iure no fueron constituyentes; de facto operaron como tales.
[18] Una vez aprobada la Constitución, las Cortes se disolvieron y se celebraron nuevas elecciones generales en 1979.
[19] Concretamente fueron Unió del Centre i la Democràcia Cristiana de Catalunya, con 2 escaños, más Esquerra de Catalunya, Euskadiko Ezquerra, Candidatura Aragonesa Independiente de Centro y Candidatura Independiente de Centro, todas ellas con un escaño.
[20] Esto se escribe en el mes de julio de 2024.
[21] La Carta Magna es la norma suprema del ordenamiento jurídico español. Los poderes públicos y los ciudadanos de España están sujetos a ella.
[22] El referéndum vio cómo la Constitución fue respaldada por el 94,17% de los votantes.
[23] Se hizo así para evitar que la fecha fuera el 28 de diciembre, festividad de los Santos Inocentes. Para la expropiación por parte del Banco de España de Banesto (bajo la dirección de Mario Conde), no hubo tal prevención. Fue el 28 de diciembre de 1993.
[24] Su posición fue cedida por el PSOE.
[25] Artículo 2: “La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas”.
[26] Era su criatura. Imaginen que no hubiera sido así. Pero fue difícil: la discrepancia entre el texto aprobado por el Congreso y el aprobado por el Senado obligó a la intervención de una Comisión Mixta Congreso-Senado, que elaboró el texto definitivo. También funcionó la disciplina de partido, mucho más en la izquierda que en la UCD, que ya presentaba grietas importantes. Los partidos de obediencia regional (vascos y catalanes) se hicieron notar presionando durante las negociaciones, pero su voto fue irrelevante.
[27] Donde la abstención fue del 54,48%.
[28] La de 1978 es la única constitución que ha sido refrendada y aprobada por el pueblo español mediante referéndum. Ese hecho habla de un consenso inhabitual pero benéfico en sí mismo.
[29] Es decir, un solo documento cerrado y con cláusulas de difícil aplicación a la hora de modificar ese documento.
[30] Dos de ellas nunca entraron en vigor, por lo que no se contabilizan.
[31] Estas Leyes Fundamentales recogían los habituales contenidos de las constituciones textualmente unificadas.
[32] Disfrutando ambos de autonomía de naturaleza administrativa.
[33] Con una humorada sensacional: “rigiendo la solidaridad entre todas ellas”.
[34] La Constitución se explaya: “El Rey simboliza su unidad y permanencia (del Estado), arbitra y modera el funcionamiento regular de las instituciones, asume la más alta representación del Estado español en las relaciones internacionales, especialmente con las naciones de su comunidad histórica, y ejerce las funciones que le atribuyen expresamente la Constitución y las leyes”. En la práctica, su papel está resultando estrictamente decorativo, si bien existen interpretaciones que sugieren opciones alternativas en el sentido de una mayor operatividad. El artículo 62 establece las funciones constitucionales del rey: “Sancionar y promulgar las leyes, convocar y disolver las Cortes Generales, y convocar elecciones. Convocar a referéndum. Ser informado de las cuestiones de Estado y, dado el caso, presidir el Consejo de ministros. Proponer y, en su caso, nombrar al presidente del Gobierno; nombrar y destituir a los miembros del Gobierno. Expedir reales decretos, conceder empleos civiles y militares, así como honores y distinciones. Ejercer el derecho de gracia con arreglo a la ley, aunque no podrá conceder indultos generales. Ostentar el mando supremo de las Fuerzas Armadas y ostentar el Alto Patronazgo de las Reales Academias”.
[35] No siempre; además del presidente del Gobierno, tienen esa capacidad los ministros y el presidente del Congreso.
[36]En 1992, para permitir el sufragio pasivo de los extranjeros en las elecciones municipales, adaptando el texto a la normativa de la Unión Europea en esta materia. Y en 2011, se hubo de incorporar el techo de déficit estructural para el Estado y las Comunidades Autónomas, también como exigencia de estabilidad presupuestaria impuesta por la UE. Todo ello se halla en el Artículo 135.
[37] A pesar de la existencia de un gran número de atentados terroristas, fundamentalmente de ETA, que fueron marcando la evolución de la sociedad española hasta el 30 de julio de 2009, en que la organización hizo estallar una bomba-lapa colocada en los bajos de un coche patrulla de la Guardia Civil en el cuartel de Palmanova (Mallorca), asesinando a dos agentes. Recuérdese que, durante 42 años de atentados, ETA asesinó a más de 850 ciudadanos (civiles sin especial significación y de todas las edades, miembros de partidos políticos, miembros de la judicatura, ertzainas, miembros de la policía, militares y 210 guardias civiles).
